Kommunale Selbstverwaltung als Instrument des Wiederaufbaus: Lehren aus der Ukraine und die Erfahrung der Gemeinde Hostomel

Die kommunale Selbstverwaltung wurde lange als etwas „Zweitrangiges“ im Vergleich zur Zentralgewalt wahrgenommen. In Wirklichkeit ist es genau umgekehrt: Gerade die Gemeinden begegnen als Erste Krisen, Krieg und wirtschaftlichen Einbrüchen, und gerade auf ihrer Ebene wird entschieden, ob die Menschen Wasser, Strom, Straßen, Kindergärten und Sicherheit haben.

Die Ukraine hat im vergangenen Jahrzehnt eine sehr tiefgreifende Dezentralisierungsreform durchlaufen. Der Krieg hat nur sichtbar gemacht: Dort, wo die Gemeinden stark sind, überleben die Menschen und erholen sich schneller. Ein anschauliches Beispiel ist die Gemeinde Hostomel in der Region Kyiv, die zugleich ein Vorort der Hauptstadt, ein Anziehungspunkt für Wirtschaft und Logistik und ein Ort ist, der Besatzung und schwere Kämpfe überstanden hat.

Dieser Artikel handelt davon, wie die kommunale Selbstverwaltung in der Ukraine in einfachen Worten funktioniert, was die Dezentralisierung tatsächlich verändert hat und welche Schlüsse sich aus der Geschichte und der Gegenwart der Gemeinde Hostomel ziehen lassen.

1. Vom Wetsche zu modernen Gemeinden: eine kurze Geschichte

Stark vereinfacht ist die kommunale Selbstverwaltung das Recht der Menschen vor Ort, selbst zu entscheiden, wie sie leben wollen, statt auf „Weisungen von oben“ zu warten.

Auf ukrainischem Boden gab es seit Jahrhunderten verschiedene Formen der Selbstverwaltung:

• zu Zeiten der Kiewer Rus – der Wetsche und die Gemeinden, in denen die wichtigsten Fragen gemeinsam entschieden wurden;
• in den Städten mit Magdeburger Recht – gewählte Magistrate und tatsächliche städtische Rechte;
• in der Kosakenzeit – Dorf- und Kosakengemeinden mit gewählten Atamanen und Ältesten.

Danach folgten die Zeiten der Imperien und des sowjetischen Systems, in denen die Selbstverwaltung entweder eingeschränkt oder formal beibehalten wurde – allerdings unter der vollständigen Kontrolle des Zentrums. Die sowjetischen „Räte“ waren faktisch Teil der Machtvertikale und keine eigenständige Entscheidungsebene.

Nach 1991 erklärte die Ukraine den Kurs auf Demokratie und Marktwirtschaft, doch die Trägheit des Zentralismus war sehr stark. Formal wurden die Räte gewählt, aber die eigentlichen Akteure blieben die örtlichen staatlichen Verwaltungen und die „manuelle“ Steuerung aus Kyiv. Das Wesen der kommunalen Selbstverwaltung blieb lange Zeit nur auf dem Papier bestehen.

2. Wie die kommunale Selbstverwaltung in der Ukraine heute aufgebaut ist

In einfachen Worten sieht das Modell so aus:

• Gebietsgemeinde – das sind die Einwohner eines Dorfes, einer Siedlung oder einer Stadt (manchmal – mehrerer zusammengeschlossener Ortschaften);
• sie wählen den Rat (Dorf-, Siedlungs- oder Stadtrat) und einen Vorsteher;
• der Rat fasst Beschlüsse, verabschiedet den Haushalt und Entwicklungsprogramme;
• die Exekutivorgane des Rates (Exekutivkomitee, Abteilungen, Ämter) setzen all das in der Praxis um: Straßen, Beleuchtung, Kindergärten, Ortsgestaltung usw.

Die Gemeinde verfügt über:

• eigene Befugnisse (eigene Angelegenheiten – Ortsgestaltung, kommunale Dienste, Gebietsentwicklung, örtliche Programme);
• übertragene Befugnisse (Aufgaben, die der Staat „nach unten“ überträgt – ein Teil des Bildungswesens, des Sozialschutzes, die Verwaltung einiger Dienstleistungen).

Die Finanzgrundlage besteht nicht nur aus „örtlichen Abgaben“, sondern auch aus einem Teil der gesamtstaatlichen Steuern, der in den Gemeindehaushalt fließt (zum Beispiel ein Teil der Einkommensteuer natürlicher Personen, die Grundstücksabgabe, die Einheitssteuer, die Immobiliensteuer usw.).

Die Kernlogik lautet: Wenn die Gemeinde für Straßen, Kindergärten, Beleuchtung und Sicherheit verantwortlich ist, muss sie über echtes Geld und echte Befugnisse verfügen – nicht nur über „Wünsche“.

3. Dezentralisierung: Was sich wirklich verändert hat

Nach 2014 begann in der Ukraine eine systematische Dezentralisierungsreform. Lässt man die bürokratische Terminologie beiseite, hat der Staat drei wichtige Schritte unternommen:

1. Sie hat kleine und schwache Gemeinden zu leistungsfähigen zusammengeschlossen.
   Statt Dutzender Dorfräte mit winzigen Haushalten und einem „Buchhalter auf halber Stelle“ entstanden zusammengeschlossene Gebietsgemeinden mit ordentlichen Haushalten, eigenen Exekutivstrukturen und direkten Beziehungen zum Staatshaushalt.
2. Sie hat mehr Geld nach unten verlagert.
   Ein Teil der Steuern „bleibt unten“. Bei vielen Gemeinden sind die eigenen Einnahmen um ein Mehrfaches gestiegen. Wer mit Wirtschaft, Boden und Investitionen umzugehen versteht, ist tatsächlich reicher geworden.
3. Sie hat die Karte der Kreise verändert und die „Löcher auf der Karte“ geschlossen.
   Die Ukraine wurde in logischere Kreise gegliedert, und das gesamte Staatsgebiet wird nun von Gemeinden abgedeckt. Es gibt keine „herrenlosen Zonen“ mehr, in denen niemand für irgendetwas verantwortlich ist.

Das Ergebnis ist einfach: Wo die Gemeinde aktiv und kompetent ist und zu planen versteht, ist echter Fortschritt zu sehen. Wo vor Ort der alte Ansatz „Wir warten auf Kyiv“ geblieben ist, sind die Veränderungen minimal.

4. Die Gemeinde Hostomel: vom „Vorstadtanhängsel“ zum eigenständigen Akteur

4.1. Status und Stellung im Machtgefüge

Hostomel ist ein typischer Vorort von Kyiv, hat aber seine eigenen Besonderheiten: den strategischen Flughafen „Antonov“, Verkehrskorridore, Industrieanlagen und den rasanten Wohnungsbau der letzten Jahre.

Vor der Reform war Hostomel eine Siedlung im Bestand des Stadtrats von Irpin. Das bedeutete:

• ein Teil der Entscheidungen über Hostomel wurde in Irpin getroffen;
• die Interessen der Siedlung konkurrierten mit den Interessen der Stadt;
• die strategische Planung verlief „durch die Brille von Irpin“.

Nach der neuen Verwaltungs- und Gebietsreform wurde Hostomel zum Zentrum der eigenständigen Siedlungs-Gebietsgemeinde Hostomel im Rajon Bucha. Die Gemeinde erhielt:

• einen eigenen Siedlungsrat und einen eigenen Vorsteher;
• unmittelbare zwischenbudgetäre Beziehungen zum Staat;
• klar definierte Befugnisse und Verantwortung;
• einen eigenen Haushalt und eigene Entwicklungsprogramme.

Faktisch ist Hostomel vom Status eines „Vorstadtanhängsels“ zu einem vollwertigen Akteur im System der kommunalen Selbstverwaltung aufgestiegen.

4.2. Programmatischer Ansatz: wie Hostomel seine Entwicklung plante

Schon vor dem umfassenden Krieg nutzte der Siedlungsrat von Hostomel aktiv den programm- und zielorientierten Ansatz. In den Jahren 2016–2017 wurden verabschiedet:

• Programme zur sozioökonomischen und kulturellen Entwicklung;
• Programme zur Ortsgestaltung, zur Entwicklung der kommunalen Wohnungs- und Versorgungswirtschaft und der Straßenbeleuchtung;
• Programme zur Förderung von Bildung, Kultur und Sport;
• Programme zum Sozialschutz und zur Unterstützung von Veteranen und Geringverdienern;
• Umweltprogramme.

Die Schwerpunkte der Siedlung waren damals sehr pragmatisch:

• Straßen von örtlicher Bedeutung;
• Straßenbeleuchtung;
• Lösung der Müllprobleme;
• Wartelisten für Kindergärten und der Bedarf an neuen Bildungseinrichtungen;
• Unterstützung der kommunalen Unternehmen und der Basisinfrastruktur.

Das ist der klassische „Katalog der Schmerzpunkte“ für die meisten Vororte großer Städte. Hostomel versuchte, darauf nicht mit chaotischen Einzelentscheidungen zu antworten, sondern mit systematischen Programmen, die konkrete Maßnahmen, Verantwortliche und einen Kostenvoranschlag enthielten.

4.3. Krieg, Besatzung und neue Herausforderungen

Die umfassende Invasion Russlands im Jahr 2022 traf Hostomel besonders hart. Die Kämpfe um den Flughafen, die Besatzung, die Zerstörung von Wohnraum und Infrastruktur, der Verlust von Menschenleben – das sind keine abstrakten Risiken, sondern Realität.

Für die kommunale Selbstverwaltung bedeutete das:

• die Befugnisse übernahm die Militärverwaltung;
• es gab weniger Ressourcen, aber um ein Vielfaches mehr Probleme;
• ein erheblicher Teil der Kräfte floss nicht in die Entwicklung, sondern in das Überleben, die Evakuierung, die humanitäre Hilfe und den grundlegenden Wiederaufbau.

Zugleich zeigte der Krieg aber auch eine andere Seite: ein hohes Maß an Selbstorganisation, freiwillige Initiativen, das Zusammenwirken der Gemeinde mit dem Militär und den Sicherheitskräften. Das ist das soziale Kapital, auf dem später der Wiederaufbau aufbaut.

5. Systemische Probleme: Was die Gemeinden an effizienter Arbeit hindert

Auch nach der Dezentralisierung lebt die kommunale Selbstverwaltung in der Ukraine nicht in einer idealen Welt. Es gibt mehrere chronische Probleme, die sich auch am Beispiel von Hostomel gut erkennen lassen.

5.1. Die Befugnisse sind nicht zu Ende geregelt

Formal trennt das Gesetz, wofür die Gemeinde und wofür der Staat durch die örtlichen staatlichen Verwaltungen zuständig ist. In der Praxis:

• ein Teil der Funktionen wird doppelt wahrgenommen;
• ein Teil ist so „verschmiert“, dass unklar ist, wer tatsächlich verantwortlich ist;
• viele Entscheidungen hängen weiterhin an den zentralen Behörden.

Die Folge sind Verzögerungen, Konflikte und ein „Pingpong“ zwischen den verschiedenen Strukturen.

5.2. Finanzielle Ungleichgewichte

Es gibt Gemeinden mit starker Wirtschaft, und es gibt Gebiete, in denen es kaum etwas gibt, womit sich der Haushalt füllen ließe. Das System von Zuschüssen und Ausgleich gleicht das teilweise aus, aber:

• arme Gemeinden bleiben stark vom Zentrum abhängig;
• bei den reicheren entsteht das Gefühl, dass „Entwicklung durch die Reverssubvention bestraft wird“.

Hostomel hat Potenzial – Industrie, Logistik, die Nähe zur Hauptstadt. Doch große Projekte (neue Schulen, technische Netze, der Wiederaufbau nach dem Krieg) erfordern dennoch Ressourcen, die über den Rahmen eines einzelnen örtlichen Haushalts hinausgehen.

5.3. Personalmangel und Führungskompetenzen

Eine starke Gemeinde besteht nicht nur aus Gesetz und Geld, sondern auch aus Menschen, die all das zu führen verstehen. Hier ist das Problem im ganzen Land mehr oder weniger gleich:

• gute Finanzfachleute, Juristen, Stadtplaner und Projektmanager werden in der Wirtschaft höher geschätzt;
• in den Organen der kommunalen Selbstverwaltung sind die Gehälter niedriger, die Belastung höher und der öffentliche Druck größer.

Folglich arbeiten die Gemeinden oft „aus Enthusiasmus“ und auf einer dünnen Personaldecke. Das schränkt die Fähigkeit ein, Fördermittel einzuwerben, große Infrastrukturprojekte zu steuern und die räumliche Entwicklung qualitativ zu planen.

5.4. Geringe Beteiligungskultur der Bürger

Instrumente der Bürgerbeteiligung an der Kommunalpolitik gibt es formal viele: öffentliche Anhörungen, örtliche Initiativen, Organe der Selbstorganisation der Bevölkerung, Petitionen, Bürgerhaushalt. Das Problem liegt woanders:

• ein Teil der Einwohner interessiert sich schlicht nicht für die Kommunalpolitik;
• ein Teil glaubt nicht, dass ihre Beteiligung etwas ändert;
• ein Teil wird nur „beim Skandal“ aktiv, nicht für konstruktive Arbeit.

Für jede Gemeinde, einschließlich Hostomel, bedeutet das: Die Verwaltung arbeitet oft „blind“, ohne systematische Rückmeldung der Menschen.

6. Lehren aus Polen, Deutschland und dem Baltikum: Wohin die Reise weitergehen soll

Es ist wichtig, ehrlich einzugestehen: Die Ukraine erfindet die kommunale Selbstverwaltung nicht „bei null“. Die europäischen Länder haben sehr ähnliche Etappen bereits durchlaufen.

• Polen hat nach den Reformen der 1990er Jahre starke Veränderungen durchlaufen – mit weitreichenden Befugnissen, einer soliden Finanzbasis und einer starken interkommunalen Zusammenarbeit. Dort ist die Gemeinde wirklich ein „kleiner Manager des Gebiets“ und kein „Bittsteller beim Zentrum“.
• Deutschland zeigt, wie sich Kommunen zu gemeinsamen Strukturen zusammenschließen können, um gemeinsam Fragen des Verkehrs, der Abfallentsorgung und der Sicherheit zu lösen, ohne ihre Identität zu verlieren.
• Estland zeigt, wie stark die Digitalisierung die lokale Verwaltung stärkt: Elektronische Dienste, Online-Diskussionen und elektronische Abstimmungen machen die Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürgern schnell und transparent.

Für die Ukraine und Gemeinden wie Hostomel sind das nicht bloß „interessante Fallbeispiele“, sondern echte Orientierungspunkte: weniger Papier und Politik um der Politik willen, mehr Service, Daten und Offenheit.

7. Wie es weitergeht: praktische Schritte für die Gemeinde Hostomel und nicht nur für sie

Überträgt man alles Gesagte in konkrete Handlungen, lassen sich die Prioritäten so formulieren.

1. Klare Spielregeln auf staatlicher Ebene.
Die Dezentralisierungsreform auf gesetzgeberischer Ebene abschließen: das Grundgesetz über die kommunale Selbstverwaltung erneuern und die Rechtsaufsicht über die Beschlüsse der Gemeinden klar regeln, ohne zum alten Verwaltungszentralismus zurückzukehren.

2. Finanzielle Stabilität und wirtschaftliche Entwicklung.
Für Hostomel: die Registrierung von Unternehmen in der Gemeinde maximal fördern, Logistik, Industrie sowie eine sichere und durchdachte Wohnbebauung entwickeln. Für den Staat: das Ausgleichssystem verbessern, um aktive Gemeinden nicht zu ersticken und schwache nicht chancenlos zu lassen.

3. Eine Strategie für Wiederaufbau und Entwicklung statt „Löcherstopfen“.
Hostomel braucht eine aktualisierte Entwicklungsstrategie bis 2030: unter Berücksichtigung des Wiederaufbaus nach dem Krieg, der Entwicklung des Flughafens, der Verkehrskorridore, der Industriezonen, neuer Wohngebiete und – gesondert – der Sicherheitskomponente.

4. Transparenz und Kommunikation mit den Menschen.
Entscheidungen zu Bebauung, Grund und Boden und Infrastruktur müssen öffentliche Diskussionen durchlaufen. Der Haushalt muss so offen wie möglich sein. Rechenschaftsberichte müssen regelmäßig, verständlich und öffentlich sein.

5. Investition in Menschen.
Das Team der Gemeinde systematisch stärken: Schulungen, Gewinnung neuer Fachkräfte, Praktikumsprogramme, Arbeit mit Jugendlichen. Das dauert lange und ist nicht immer „laut“, doch ohne das wächst die institutionelle Leistungsfähigkeit nicht.

6. Zusammenarbeit mit Nachbarn und internationalen Partnern.
Gemeinsame Projekte mit Bucha, Irpin und anderen Gemeinden, die Teilnahme an internationalen Wiederaufbauprogrammen, Partnerschaften mit Gemeinden in der EU – das ist keine „schöne Idee“ mehr, sondern eine Grundvoraussetzung für einen großen Wiederaufbau.

7. Digitale Dienste als Normalität.
Einführung elektronischer Dienstleistungen, elektronischer Terminvergabe, Online-Übertragungen der Sitzungen sowie öffentlicher Karten von Projekten und Reparaturen. Das stärkt das Vertrauen und verringert den Spielraum für Korruption und Manipulation.

Fazit: Gemeinden als Stütze der Widerstandsfähigkeit

Der Krieg hat deutlich gezeigt: Der Staat stützt sich nicht nur auf die Armee und die Zentralregierung. Er stützt sich auf Gemeinden, die sich im kritischen Moment nicht zerstreuen, sondern sich organisieren, Menschen verpflegen, evakuieren, reparieren und vor Ort Entscheidungen treffen.

Bei der kommunalen Selbstverwaltung geht es nicht darum, „wer Vorsteher wird“. Es geht darum, ob die konkreten Menschen in einer konkreten Straße Folgendes haben werden:

• eine sichere Schule für die Kinder;
• einen Arzt, den man erreichen kann;
• Versorgungsnetze, die beim ersten Gewitter nicht ausfallen;
• das Gefühl, dass man sie hört und sie auf Entscheidungen Einfluss nehmen.

Die Gemeinde Hostomel ist ein anschauliches Beispiel dafür, wie ein Gebiet mit schwieriger Geschichte, schweren Schlägen des Krieges und komplizierten politischen Prozessen dennoch Subjekt und nicht Objekt der Verwaltung bleibt.

Die nächste Etappe besteht darin, diese Subjektstellung in ein systematisches, transparentes und professionelles Verwaltungsmodell zu überführen, in dem die kommunale Selbstverwaltung nicht bloß eine Losung ist, sondern tägliche Verwaltungspraxis, die den Menschen ein spürbares Ergebnis bringt.

Ruslan PAPENKO