La autonomía local como instrumento de reconstrucción: lecciones de Ucrania y la experiencia de la comunidad de Hostómel

La autonomía local se percibió durante mucho tiempo como algo «secundario» frente al poder central. En realidad es todo lo contrario: son las comunidades las primeras que afrontan la crisis, la guerra y los colapsos económicos, y es a su nivel donde se decide si la gente tendrá agua, electricidad, carreteras, guarderías y seguridad.

En la última década Ucrania ha llevado a cabo una reforma de descentralización muy profunda. La guerra no ha hecho más que ponerlo de relieve: donde las comunidades son fuertes, las personas sobreviven y se recuperan más rápido. Un ejemplo ilustrativo es la comunidad de Hostómel, en la región de Kyiv, que es a la vez un suburbio de la capital, un polo de atracción para los negocios y la logística y un lugar que vivió la ocupación y duros combates.

Este artículo trata de cómo funciona la autonomía local en Ucrania explicado con palabras sencillas, de lo que ha cambiado realmente la descentralización y de qué conclusiones pueden extraerse de la historia y del presente de la comunidad de Hostómel.

1. Del veche a las comunidades modernas: una breve historia

Simplificando mucho, la autonomía local es el derecho de las personas sobre el terreno a decidir por sí mismas cómo vivir, en lugar de esperar «instrucciones desde arriba».

En las tierras ucranianas existieron durante siglos distintas formas de autogobierno:

• en la época de la Rus de Kyiv: el veche y las comunidades, donde las cuestiones más importantes se decidían de forma conjunta;
• en las ciudades con derecho de Magdeburgo, magistrados electos y auténticos derechos municipales;
• en la época cosaca, comunidades rurales y cosacas con atamanes y mandos elegidos.

Después llegaron los periodos de los imperios y del sistema soviético, en los que la autonomía local o bien se restringía, o bien se mantenía formalmente pero bajo el control total del centro. Los «sóviets» soviéticos eran, de hecho, parte de la vertical del poder y no un nivel autónomo de toma de decisiones.

Después de 1991, Ucrania proclamó el rumbo hacia la democracia y el mercado, pero la inercia del centralismo era muy fuerte. Formalmente los consejos se elegían, pero los actores reales seguían siendo las administraciones estatales locales y la gestión «manual» desde Kyiv. La esencia de la autonomía local permaneció mucho tiempo solo sobre el papel.

2. Cómo está organizada hoy la autonomía local en Ucrania

En lenguaje llano, el modelo es el siguiente:

• comunidad territorial – son los habitantes de un pueblo, una localidad o una ciudad (a veces, de varios núcleos de población unidos);
• eligen un consejo (rural, de localidad o municipal) y un alcalde o presidente;
• el consejo adopta decisiones, el presupuesto y los programas de desarrollo;
• los órganos ejecutivos del consejo (el comité ejecutivo, los departamentos y las direcciones) lo llevan todo a la práctica: carreteras, alumbrado, guarderías, mejora del entorno urbano, etc.

La comunidad dispone de:

• competencias propias (asuntos propios: mejora del entorno, servicios comunales, desarrollo del territorio, programas locales);
• competencias delegadas (tareas que el Estado transfiere «a los territorios»: parte de la educación, de la protección social, la administración de algunos servicios).

La base financiera no son solo las «exacciones locales», sino también una parte de los impuestos estatales que se incorpora al presupuesto de la comunidad (por ejemplo, una parte del impuesto sobre la renta de las personas físicas, el pago por el suelo, el impuesto único, el impuesto sobre bienes inmuebles, etc.).

La lógica clave es esta: si la comunidad es responsable de las carreteras, las guarderías, el alumbrado y la seguridad, debe disponer de dinero y competencias reales, y no solo de «deseos».

3. Descentralización: qué ha cambiado realmente

Después de 2014 comenzó en Ucrania una reforma sistémica de descentralización. Si se deja de lado la terminología burocrática, el Estado dio tres pasos importantes:

1. Unió las comunidades pequeñas y débiles en otras con capacidad real.
   En lugar de decenas de consejos rurales con presupuestos misérrimos y un «contable a media jornada», se crearon comunidades territoriales unidas con presupuestos normales, estructuras ejecutivas propias y relaciones directas con el presupuesto del Estado.
2. Transfirió más dinero a los territorios.
   Una parte de los impuestos «se queda abajo». En muchas comunidades los ingresos propios se han multiplicado varias veces. Quienes saben trabajar con las empresas, la tierra y las inversiones se han vuelto realmente más ricos.
3. Cambió el mapa de distritos y cerró los «agujeros del mapa».
   Ucrania se dividió en distritos más lógicos y todo el territorio quedó cubierto por comunidades. Ya no hay «zonas de nadie» donde nadie responde de nada.

El resultado es sencillo: donde la comunidad es activa, competente y sabe planificar, se ve un progreso real. Donde sigue vigente el viejo enfoque de «esperar a Kyiv», los cambios son mínimos.

4. La comunidad de Hostómel: de «apéndice suburbano» a actor independiente

4.1. Estatus y lugar en el sistema de poder

Hostómel es un suburbio típico de Kyiv, pero con rasgos propios y únicos: el estratégico aeropuerto «Antonov», corredores de transporte, instalaciones industriales y una vertiginosa construcción de viviendas en los últimos años.

Antes de la reforma, Hostómel era una localidad dentro del consejo municipal de Irpín. Esto significaba que:

• parte de las decisiones sobre Hostómel se tomaba en Irpín;
• los intereses de la localidad competían con los de la ciudad;
• la planificación estratégica se hacía «a través del prisma de Irpín».

Tras la nueva reforma administrativo-territorial, Hostómel pasó a ser el centro de una comunidad territorial de localidad propia, la de Hostómel, dentro del distrito de Bucha. La comunidad obtuvo:

• su propio consejo de localidad y su propio presidente;
• relaciones interpresupuestarias directas con el Estado;
• competencias y responsabilidad claramente definidas;
• un presupuesto propio y programas de desarrollo.

De hecho, Hostómel pasó del estatus de «apéndice suburbano» al de actor de pleno derecho en el sistema de autonomía local.

4.2. Enfoque programático: cómo planificaba Hostómel su desarrollo

Ya antes de la guerra a gran escala, el consejo de la localidad de Hostómel aplicaba activamente el enfoque programático y orientado a objetivos. En 2016–2017 se aprobaron:

• programas de desarrollo socioeconómico y cultural;
• programas de mejora del entorno, de desarrollo de la vivienda y los servicios comunales y de alumbrado público;
• programas de apoyo a la educación, la cultura y el deporte;
• programas de protección social y de apoyo a los veteranos y a las personas con bajos ingresos;
• programas medioambientales.

Los acentos clave para la localidad eran entonces muy pragmáticos:

• carreteras de importancia local;
• alumbrado de las calles;
• solución de los problemas con la basura;
• listas de espera en las guarderías y necesidad de nuevos centros educativos;
• apoyo a las empresas municipales y a la infraestructura básica.

Es el clásico «conjunto de dolores» de la mayoría de los suburbios de las grandes ciudades. Hostómel intentaba responder a él no con decisiones caóticas, sino mediante programas sistemáticos con medidas concretas, responsables y presupuesto.

4.3. Guerra, ocupación y nuevos desafíos

La invasión a gran escala de Rusia en 2022 golpeó a Hostómel con especial dureza. Los combates por el aeropuerto, la ocupación, la destrucción de viviendas e infraestructuras, la pérdida de vidas: no son riesgos abstractos, sino una realidad.

Para la autonomía local esto significó que:

• las competencias las asumió la administración militar;
• los recursos disminuyeron y los problemas se multiplicaron;
• una parte considerable de los esfuerzos se destinó no al desarrollo, sino a la supervivencia, la evacuación, la ayuda humanitaria y la recuperación básica.

Al mismo tiempo, la guerra mostró también otra cara: un alto nivel de autoorganización, iniciativas de voluntarios y la colaboración de la comunidad con los militares y las fuerzas de seguridad. Es el capital social sobre el que luego se construye la recuperación.

5. Problemas sistémicos: qué impide a las comunidades trabajar con eficacia

Incluso después de la descentralización, la autonomía local en Ucrania no vive en un mundo ideal. Hay varios problemas crónicos que se ven bien también en el ejemplo de Hostómel.

5.1. Las competencias no están definidas del todo

Formalmente, la ley distingue de qué responde la comunidad y de qué responde el Estado a través de las administraciones estatales locales. En la práctica:

• parte de las funciones se duplica;
• parte está tan «difuminada» que no está claro quién es realmente el responsable;
• muchas decisiones siguen dependiendo de los órganos centrales.

Como resultado, surgen retrasos, conflictos y un «ping-pong» entre las distintas estructuras.

5.2. Desequilibrios financieros

Hay comunidades con una economía potente y hay territorios donde apenas hay con qué llenar el presupuesto. El sistema de subvenciones y de nivelación lo compensa en parte, pero:

• las comunidades pobres siguen dependiendo mucho del centro;
• en las más ricas surge la sensación de que «el desarrollo se castiga con la subvención inversa».

Hostómel tiene potencial: industria, logística, cercanía a la capital. Pero los grandes proyectos (nuevas escuelas, redes de ingeniería, reconstrucción de posguerra) siguen necesitando recursos que exceden el marco de un solo presupuesto local.

5.3. Falta de personal y competencias de gestión

Una comunidad fuerte no es solo ley y dinero, sino también personas capaces de gestionarlo todo. Aquí el problema es más o menos igual en todo el país:

• los buenos financieros, juristas, urbanistas y gestores de proyectos se valoran más en las empresas;
• en los órganos de autonomía local los sueldos son más bajos, la carga de trabajo mayor y la presión pública más fuerte.

Como resultado, las comunidades a menudo trabajan «por entusiasmo» y con una capa muy fina de personal. Esto limita su capacidad para atraer subvenciones, gestionar grandes proyectos de infraestructura y planificar con calidad el desarrollo territorial.

5.4. Baja cultura de participación ciudadana

Formalmente hay muchos instrumentos de participación de la gente en la política local: audiencias públicas, iniciativas locales, órganos de autoorganización de la población, peticiones, presupuesto participativo. El problema es otro:

• una parte de los vecinos simplemente no se interesa por la política local;
• otra parte no cree que su participación cambie algo;
• otra parte solo se activa «ante un escándalo», no de forma constructiva.

Para cualquier comunidad, incluida Hostómel, esto significa que el poder suele trabajar «a ciegas», sin una retroalimentación sistemática de la gente.

6. Lecciones de Polonia, Alemania y el Báltico: hacia dónde avanzar

Es importante reconocer con honestidad que Ucrania no inventa la autonomía local «desde cero». Los países europeos ya han pasado por etapas muy parecidas.

• Polonia experimentó, tras las reformas de los años noventa, cambios profundos, con amplias competencias, una base financiera sólida y una potente cooperación intermunicipal. Allí la comunidad es realmente un «pequeño gestor del territorio», y no un «solicitante ante el centro».
• Alemania muestra cómo los municipios pueden agruparse en estructuras comunes para resolver juntos cuestiones de transporte, gestión de residuos y seguridad sin perder su identidad.
• Estonia demuestra cómo la digitalización fortalece enormemente al poder local: los servicios electrónicos, los debates en línea y las votaciones electrónicas hacen que la comunicación entre las autoridades y la gente sea rápida y transparente.

Para Ucrania y comunidades como Hostómel, no son solo «casos interesantes», sino referencias reales: menos papel y política por la política, más servicio, datos y apertura.

7. Qué sigue: pasos prácticos para la comunidad de Hostómel y no solo para ella

Si traducimos todo lo dicho en acciones concretas, las prioridades pueden formularse así.

1. Reglas del juego claras a nivel estatal.
Completar la reforma de descentralización en el plano legislativo: actualizar la ley básica sobre la autonomía local y definir con claridad la supervisión de la legalidad de las decisiones de las comunidades, sin volver al viejo centralismo administrativo.

2. Sostenibilidad financiera y desarrollo de la economía.
Para Hostómel: estimular al máximo el registro de empresas en la comunidad, desarrollar la logística, la industria y una edificación residencial segura y bien pensada. Para el Estado: perfeccionar el sistema de nivelación para no asfixiar a las comunidades activas ni dejar sin oportunidades a las débiles.

3. Una estrategia de reconstrucción y desarrollo, no de «parcheo de agujeros».
Hostómel necesita una estrategia de desarrollo actualizada hasta 2030: que tenga en cuenta la reconstrucción de posguerra, el desarrollo del aeropuerto, los corredores de transporte, las zonas industriales, los nuevos barrios residenciales y, por separado, el componente de seguridad.

4. Transparencia y comunicación con la gente.
Las decisiones sobre edificación, suelo e infraestructuras deben pasar por debates públicos. El presupuesto debe ser lo más abierto posible. Los informes deben ser periódicos, comprensibles y públicos.

5. Inversión en las personas.
Fortalecer sistemáticamente el equipo de la comunidad: formación, incorporación de nuevos especialistas, programas de prácticas, trabajo con los jóvenes. Es un proceso largo y no siempre «ruidoso», pero sin él la capacidad institucional no crece.

6. Cooperación con los vecinos y con socios internacionales.
Los proyectos conjuntos con Bucha, Irpín y otras comunidades, la participación en programas internacionales de reconstrucción y las asociaciones con comunidades de la UE ya no son una «bonita idea», sino una condición básica para una gran reconstrucción.

7. Los servicios digitales como norma.
Implantación de servicios electrónicos, citas electrónicas, retransmisiones en línea de las sesiones y mapas públicos de proyectos y reparaciones. Esto aumenta la confianza y reduce el margen para la corrupción y la manipulación.

Conclusión: las comunidades como pilar de la resiliencia

La guerra ha demostrado con claridad que el Estado no se sostiene solo en el ejército y el poder central. Se sostiene en las comunidades que, en el momento crítico, no se dispersan, sino que se organizan, alimentan, evacúan, reparan y toman decisiones sobre el terreno.

La autonomía local no trata de «quién será el alcalde». Trata de si las personas concretas de una calle concreta tendrán:

• una escuela segura para los niños;
• un médico al que se pueda llegar;
• servicios que no fallan con la primera tormenta;
• la sensación de que se les escucha y de que influyen en las decisiones.

La comunidad de Hostómel es un ejemplo elocuente de cómo un territorio con una historia compleja, duros golpes de la guerra y procesos políticos difíciles sigue siendo, pese a todo, un sujeto y no un objeto de la gestión.

La siguiente etapa consiste en convertir esa condición de sujeto en un modelo de gestión sistémico, transparente y profesional, en el que la autonomía local no sea un simple eslogan, sino una práctica de gestión diaria que dé a las personas un resultado tangible.

Ruslan PAPENKO