地方自治作为重建的工具：乌克兰的经验教训与Hostomel社区的实践

长期以来，地方自治一直被视为相对于中央政府“次要”的事物。实际上恰恰相反：最先面对危机、战争和经济崩溃的是社区，人们是否有水、有电、有道路、有幼儿园、有安全，也正是在社区层面决定的。

过去十年，乌克兰经历了非常深刻的权力下放改革。战争只是让这一点更加凸显：在社区强大的地方，人们生存和恢复得更快。一个很有代表性的例子是基辅州的霍斯托梅利（Hostomel）社区，它既是首都的近郊，又是商业与物流的集聚点，同时也是经历过占领和激烈战斗的地方。

本文用通俗的语言讲述乌克兰的地方自治是如何运作的、权力下放究竟改变了什么，以及从霍斯托梅利（Hostomel）社区的历史和现状中可以得出哪些结论。

1. 从维彻到现代社区：简史

如果大幅简化，地方自治就是当地人自己决定如何生活的权利，而不是等待“来自上面的指示”。

在乌克兰的土地上，各种形式的自治已存在数百年：

• 在基辅罗斯（Kyivan Rus）时代——维彻和社区，最重要的问题由大家共同决定；
• 在拥有Magdeburg法的城市，有选举产生的市政委员会和真正的城市权利；
• 在哥萨克时代，有村庄和哥萨克共同体，首领和军官由选举产生。

此后是帝国时期和苏联体制时期，地方自治要么受到限制，要么形式上保留但完全处于中央的控制之下。苏联的“苏维埃”实际上是权力垂直体系的一部分，而不是独立的决策层级。

1991年之后，乌克兰宣布走民主和市场之路，但中央集权的惯性非常强大。形式上议会由选举产生，但真正的主角仍是地方国家行政机关和来自基辅的“手动”管理。地方自治的实质在很长时间里只停留在纸面上。

2. 乌克兰的地方自治如今是如何构成的

用通俗的话来说，这个模式是这样的：

• 地域社区（hromada） ——即村庄、镇或城市的居民（有时是合并后的若干居民点的居民）；
• 他们选举 议会 （村、镇或市议会）以及 负责人;
• 议会通过决定、预算和发展规划；
• 议会的执行机构 （执行委员会、各部门和管理局）把这一切落实到实践中：道路、照明、幼儿园、环境整治等等。

社区拥有：

• 自有权限 （自己的事务——环境整治、公用事业、区域发展、地方规划）；
• 委托权限 （国家下放到“基层”的任务——部分教育、社会保障以及某些服务的管理）。

财政基础不仅仅是“地方征收”，还包括纳入社区预算的一部分全国性税收（例如部分个人所得税、土地费、单一税、不动产税等）。

关键逻辑是：如果社区负责道路、幼儿园、照明和安全，它就必须拥有真正的资金和权限，而不仅仅是“愿望”。

3. 权力下放：究竟发生了什么变化

2014年之后，乌克兰开始了系统的权力下放改革。抛开官僚术语，国家迈出了三个重要步骤：

1. 将弱小的社区合并为有能力的社区。
   取代数十个预算微薄、只有“兼职会计”的村苏维埃，建立了合并后的地域社区，它们拥有像样的预算、自己的执行机构，并与国家预算建立直接关系。
2. 向基层下放了更多资金。
   一部分税收“留在基层”。许多社区的自有收入增长了数倍。那些善于与企业、土地和投资打交道的社区，确实变得更富有了。
3. 调整了区的版图，填补了“地图上的空洞”。
   乌克兰被划分为更合理的区，全部领土都被社区覆盖。不再有无人负责、无人管辖的“无主地带”。

结果很简单：社区积极、有能力并善于规划的地方，能看到实实在在的进步；仍保留“等基辅发话”旧做法的地方，变化微乎其微。

4. Hostomel社区：从“郊区附属物”到独立主体

4.1. 在权力体系中的地位与位置

Hostomel是基辅典型的近郊城镇，但有其独特之处：战略性的Antonov机场、交通走廊、工业设施，以及近年来迅猛的住宅建设。

改革之前，Hostomel是Irpin市议会辖下的一个镇。这意味着：

• 一部分涉及Hostomel的决定是在Irpin作出的；
• 镇的利益与城市的利益相互竞争；
• 战略规划是“通过Irpin的棱镜”来进行的。

在新的行政区划改革之后，Hostomel成为Bucha区内独立的Hostomel镇地域社区的中心。该社区获得了：

• 自己的镇议会和负责人；
• 与国家之间直接的预算间关系；
• 明确界定的权限和责任；
• 独立的预算和发展规划。

事实上，Hostomel从“郊区附属物”的地位转变为地方自治体系中完全意义上的参与者。

4.2. 项目规划方式：Hostomel如何规划发展

早在全面战争之前，Hostomel镇议会就积极采用项目目标式的方法。2016—2017年通过了：

• 社会经济和文化发展规划；
• 环境整治、住房和公用事业发展、街道照明规划；
• 支持教育、文化和体育的规划；
• 社会保障以及支持退伍军人和低收入者的规划；
• 环保规划。

当时，该镇的重点非常务实：

• 地方性道路；
• 街道照明；
• 解决垃圾问题；
• 幼儿园排队问题以及对新教育机构的需求；
• 扶持公用事业企业和基础设施。

这是大多数大城市近郊典型的“痛点清单”。Hostomel试图不靠杂乱无章的决定，而是通过带有具体措施、责任人和预算的系统性规划来应对。

4.3. 战争、占领与新的挑战

2022年俄罗斯的全面入侵对Hostomel的打击尤为沉重。争夺机场的战斗、占领、住房和基础设施的破坏、人员的损失——这些不是抽象的风险，而是现实。

对地方自治而言，这意味着：

• 权力由军事行政当局接手；
• 资源减少了，问题却成倍增加；
• 相当一部分精力没有用于发展，而是用于生存、疏散、人道援助和基本的恢复。

与此同时，战争也展现了另一面——高度的自组织能力、志愿者倡议，以及社区与军队和安全部队的协作。这正是日后重建所依托的社会资本。

5. 系统性问题：是什么妨碍社区高效运转

即使在权力下放之后，乌克兰的地方自治也并非生活在理想的世界里。有几个长期存在的问题，在Hostomel的例子中同样清晰可见。

5.1. 权限规定得不够彻底

形式上，法律划分了哪些事务由社区负责，哪些由国家通过地方国家行政机关负责。但在实践中：

• 部分职能存在重复；
• 部分职能被“摊薄”，以至于不清楚究竟谁负责；
• 许多决定仍然取决于中央机关。

结果就是出现拖延、冲突，以及不同机构之间的“踢皮球”。

5.2. 财政失衡

有些社区经济实力雄厚，也有些地区几乎没有可以充实预算的来源。补贴和均衡制度对此有所弥补，但是：

• 贫困社区仍然严重依赖中央；
• 较富裕的社区则产生一种感觉：“发展受到了反向补贴的惩罚”。

Hostomel有潜力——工业、物流，以及靠近首都。但大型项目（新学校、工程管网、战后重建）仍然需要超出单个地方预算范围的资源。

5.3. 人才匮乏与管理能力

强大的社区不仅靠法律和资金，还要有懂得管理这一切的人。在这一点上，全国的问题大同小异：

• 优秀的财务人员、律师、城市规划师和项目经理在企业中更受重视；
• 在地方自治机构中，薪酬更低，工作负荷更重，公众压力也更大。

结果，社区往往“靠热情”和薄弱的人才层来运转。这限制了它们争取资助、管理大型基础设施项目以及高质量规划空间发展的能力。

5.4. 公民参与文化薄弱

形式上，居民参与地方政治的工具很多：公众听证会、地方倡议、居民自组织机构、请愿、公民预算。问题在于别处：

• 一部分居民根本不关心地方政治；
• 一部分人不相信自己的参与能改变什么；
• 还有一部分人只在“出了丑闻”时才活跃起来，而不是为了建设性的事务。

对任何社区（包括Hostomel）而言，这意味着当局常常“盲目”工作，缺少来自居民的系统性反馈。

6. 来自波兰、德国和波罗的海国家的经验：下一步走向何方

必须坦率承认：乌克兰并不是在“从零开始”发明地方自治。欧洲国家已经走过了非常相似的阶段。

• 波兰 在20世纪90年代的改革之后发生了巨大变化，拥有广泛的权限、雄厚的财政基础和强有力的市镇间合作。在那里，社区确实是“小小的区域管理者”，而不是“向中央求助的请愿者”。
• 德国 展示了市镇如何联合成共同机构，在不失去自身特性的前提下，共同解决交通、废物处理和安全等问题。
• 爱沙尼亚 表明了数字化如何大大增强地方政权：电子服务、在线讨论和电子投票使当局与居民之间的沟通快速而透明。

对乌克兰和Hostomel这样的社区而言，这些不只是“有趣的案例”，而是真正的标杆：少一些文书和为政治而政治，多一些服务、数据和开放。

7. 接下来怎么办：面向Hostomel社区及其他社区的实际步骤

如果把以上所述转化为具体行动，优先事项可以这样表述。

1. 国家层面明确的游戏规则。
在立法层面完成权力下放改革：更新地方自治基本法，明确规定对社区决定合法性的监督，同时不回到旧的行政集权体制。

2. 财政可持续性与经济发展。
对Hostomel而言：最大限度地鼓励企业在社区注册，发展物流、工业以及安全而周密的住宅开发。对国家而言：完善均衡制度，既不扼杀活跃的社区，也不让弱势社区失去机会。

3. 重建与发展战略，而不是“打补丁”。
Hostomel需要一份更新后的至2030年发展战略：要考虑战后重建、机场发展、交通走廊、工业区、新的住宅区，并单独考虑安全因素。

4. 透明度以及与居民的沟通。
涉及建设、土地和基础设施的决定必须经过公开讨论。预算应尽可能公开。报告应当定期、清晰、公开。

5. 对人的投资。
系统性地增强社区团队：培训、吸引新的专业人才、实习计划、与青年合作。这需要很长时间，也不总是“声势浩大”，但没有这些，机构能力就无法增长。

6. 与邻近社区和国际伙伴合作。
与Bucha、Irpin及其他社区的联合项目，参与国际重建计划，与欧盟社区建立伙伴关系——这已不再是“美好的想法”，而是大规模重建的基本条件。

7. 数字服务成为常态。
推行电子服务、电子预约、会议网络直播，以及项目和维修的公开地图。这能提升信任，并压缩腐败和操纵的空间。

结论：社区是韧性的支柱

战争清楚地表明：国家不仅依靠军队和中央政权。它还依靠这样的社区——在关键时刻不会一哄而散，而是组织起来，提供食物，疏散人员，进行修缮，就地作出决定。

地方自治并不在于“谁来当负责人”，而在于具体街道上的具体居民能否拥有：

• 孩子们的安全学校；
• 能够就近找到的医生；
• 不会在第一场雷雨中就瘫痪的基础设施；
• 以及被倾听、能够影响决策的感觉。

Hostomel社区是一个鲜明的例子：一个历史复杂、遭受战争重创、政治进程艰难的地区，依然是治理的主体，而不是客体。

下一阶段，是把这种主体性转变为系统、透明、专业的治理模式——在这一模式中，地方自治不只是口号，而是能给人们带来切实成果的日常管理实践。

Ruslan PAPENKO