L'autogoverno locale come strumento di ricostruzione: lezioni dall'Ucraina e l'esperienza della comunità di Hostomel

L’autogoverno locale è stato a lungo percepito come qualcosa di «secondario» rispetto al potere centrale. In realtà è tutto il contrario: sono le comunità le prime ad affrontare la crisi, la guerra, i crolli economici, ed è al loro livello che si decide se le persone avranno acqua, luce, strade, asili e sicurezza.

Nell’ultimo decennio l’Ucraina ha attraversato una riforma di decentramento molto profonda. La guerra l’ha solo messo in luce: dove le comunità sono forti, le persone sopravvivono e si riprendono più in fretta. Un esempio emblematico è la comunità di Hostomel, nella regione di Kyiv, che è allo stesso tempo un sobborgo della capitale, un polo di attrazione per le imprese e la logistica e un luogo che ha vissuto l’occupazione e duri combattimenti.

Questo articolo spiega in parole semplici come funziona l’autogoverno locale in Ucraina, che cosa ha davvero cambiato il decentramento e quali conclusioni si possono trarre dalla storia e dal presente della comunità di Hostomel.

1. Dal veče alle comunità moderne: una breve storia

Semplificando molto, l’autogoverno locale è il diritto delle persone sul posto di decidere da sole come vivere, invece di aspettare «indicazioni dall’alto».

Sulle terre ucraine diverse forme di autogoverno sono esistite per secoli:

• ai tempi della Rus’ di Kyiv – il veče e le comunità, dove le questioni più importanti venivano decise collettivamente;
• nelle città con diritto di Magdeburgo, magistrati eletti e reali diritti cittadini;
• nell'epoca cosacca, comunità rurali e cosacche con atamani e capi eletti.

Seguirono i periodi degli imperi e del sistema sovietico, in cui l'autogoverno veniva o limitato o mantenuto formalmente, ma sotto il pieno controllo del centro. I «soviet» sovietici erano di fatto parte della verticale del potere, non un livello autonomo di decisione.

Dopo il 1991 l'Ucraina proclamò la scelta della democrazia e del mercato, ma l'inerzia del centralismo era fortissima. Formalmente i consigli erano eletti, ma i veri protagonisti restavano le amministrazioni statali locali e la gestione «manuale» da Kyiv. L'essenza dell'autogoverno locale è rimasta a lungo solo sulla carta.

2. Come è organizzato oggi l'autogoverno locale in Ucraina

In parole semplici, il modello è questo:

• comunità territoriale – sono gli abitanti di un villaggio, di un centro abitato o di una città (a volte di più località unite);
• eleggono un consiglio (rurale, di insediamento o cittadino) e un capo;
• il consiglio adotta le decisioni, il bilancio e i programmi di sviluppo;
• gli organi esecutivi del consiglio (il comitato esecutivo, i dipartimenti, le direzioni) mettono tutto questo in pratica: strade, illuminazione, asili, cura e arredo del territorio e così via.

La comunità dispone di:

• competenze proprie (materie proprie: cura del territorio, servizi comunali, sviluppo del territorio, programmi locali);
• competenze delegate (compiti che lo Stato trasferisce «ai territori»: parte dell'istruzione, della protezione sociale, l'amministrazione di alcuni servizi).

La base finanziaria non è fatta solo di «balzelli locali», ma anche di una parte delle imposte statali, che confluisce nel bilancio della comunità (per esempio, una quota dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, il canone per il terreno, l'imposta unica, l'imposta sugli immobili e così via).

La logica di fondo è questa: se la comunità è responsabile di strade, asili, illuminazione e sicurezza, deve avere denaro e competenze reali, non soltanto «auspici».

3. Decentramento: cosa è cambiato davvero

Dopo il 2014 in Ucraina è iniziata una riforma sistematica di decentramento. Lasciando da parte la terminologia burocratica, lo Stato ha compiuto tre passi importanti:

1. Ha unito le comunità piccole e deboli in comunità capaci.
   Al posto di decine di consigli rurali con bilanci miseri e un «contabile part-time» sono state create comunità territoriali unite, con bilanci adeguati, proprie strutture esecutive e rapporti diretti con il bilancio dello Stato.
2. Ha trasferito più denaro ai territori.
   Una parte delle imposte «resta in basso». In molte comunità le entrate proprie sono aumentate di diverse volte. Chi sa lavorare con le imprese, la terra e gli investimenti è diventato davvero più ricco.
3. Ha ridisegnato la mappa dei distretti e ha chiuso i «buchi sulla mappa».
   L'Ucraina è stata divisa in distretti più logici e l'intero territorio è ora coperto da comunità. Non esistono più «zone di nessuno» dove nessuno risponde di nulla.

Il risultato è semplice: dove la comunità è attiva, competente e sa pianificare, si vede un progresso reale. Dove è rimasto il vecchio approccio dell'«aspettiamo da Kyiv», i cambiamenti sono minimi.

4. La comunità di Hostomel: da «appendice suburbana» ad attore autonomo

4.1. Status e posto nel sistema di potere

Hostomel è un tipico sobborgo di Kyiv, ma con caratteristiche proprie: lo strategico aeroporto «Antonov», corridoi di trasporto, impianti industriali e una rapida edilizia residenziale negli ultimi anni.

Prima della riforma Hostomel era un centro abitato rientrante nel consiglio comunale di Irpin. Ciò significava che:

• parte delle decisioni su Hostomel veniva presa a Irpin;
• gli interessi del centro abitato entravano in concorrenza con quelli della città;
• la pianificazione strategica passava «attraverso il prisma di Irpin».

Dopo la nuova riforma amministrativo-territoriale, Hostomel è diventata il centro di una distinta comunità territoriale di insediamento, quella di Hostomel, nel distretto di Bucha. La comunità ha ottenuto:

• un proprio consiglio di insediamento e un proprio capo;
• rapporti finanziari interbilancio diretti con lo Stato;
• competenze e responsabilità chiaramente definite;
• un bilancio separato e programmi di sviluppo.

Di fatto Hostomel è passata dallo status di «appendice suburbana» a quello di attore a pieno titolo nel sistema dell'autogoverno locale.

4.2. L'approccio programmatico: come Hostomel pianificava lo sviluppo

Già prima della guerra su vasta scala il consiglio di insediamento di Hostomel utilizzava attivamente l'approccio programmatico per obiettivi. Nel 2016–2017 furono adottati:

• programmi di sviluppo socio-economico e culturale;
• programmi di cura del territorio, di sviluppo dei servizi abitativi e comunali e di illuminazione stradale;
• programmi di sostegno a istruzione, cultura e sport;
• programmi di protezione sociale e di sostegno ai veterani e alle persone a basso reddito;
• programmi ambientali.

Le priorità chiave per l'insediamento erano allora molto pragmatiche:

• strade di rilievo locale;
• illuminazione delle strade;
• soluzione dei problemi dei rifiuti;
• liste d'attesa per gli asili e bisogno di nuovi istituti scolastici;
• sostegno alle imprese comunali e alle infrastrutture di base.

È il classico «pacchetto di dolori» della maggior parte dei sobborghi delle grandi città. Hostomel cercava di rispondervi non con decisioni caotiche, ma con programmi sistematici dotati di misure concrete, responsabili e preventivo di spesa.

4.3. Guerra, occupazione e nuove sfide

L'invasione su vasta scala della Russia nel 2022 ha colpito Hostomel in modo particolarmente duro. I combattimenti per l'aeroporto, l'occupazione, la distruzione di abitazioni e infrastrutture, la perdita di vite umane non sono rischi astratti, ma realtà.

Per l'autogoverno locale ciò ha significato che:

• le competenze sono state assunte dall'amministrazione militare;
• le risorse sono diminuite, mentre i problemi sono aumentati di molte volte;
• una parte considerevole degli sforzi è andata non allo sviluppo, ma alla sopravvivenza, all'evacuazione, agli aiuti umanitari e alla ricostruzione di base.

Allo stesso tempo la guerra ha mostrato anche un altro lato: un alto livello di autorganizzazione, iniziative di volontariato, collaborazione della comunità con i militari e le forze di sicurezza. È il capitale sociale su cui si costruisce poi la ricostruzione.

5. Problemi sistemici: che cosa impedisce alle comunità di lavorare in modo efficace

Anche dopo il decentramento l'autogoverno locale in Ucraina non vive in un mondo ideale. Ci sono diversi problemi cronici, ben visibili anche nell'esempio di Hostomel.

5.1. Le competenze non sono definite fino in fondo

Formalmente la legge distingue ciò di cui risponde la comunità e ciò di cui risponde lo Stato tramite le amministrazioni statali locali. Nella pratica:

• una parte delle funzioni si duplica;
• una parte è così «sfumata» che non è chiaro chi sia realmente il responsabile;
• molte decisioni restano comunque legate agli organi centrali.

Ne derivano ritardi, conflitti e un «ping-pong» tra le diverse strutture.

5.2. Squilibri finanziari

Ci sono comunità con un'economia forte e territori in cui c'è ben poco con cui alimentare il bilancio. Il sistema di sovvenzioni e perequazione lo compensa in parte, ma:

• le comunità povere restano fortemente dipendenti dal centro;
• nelle più ricche nasce la sensazione che «lo sviluppo venga punito dalla sovvenzione inversa».

Hostomel ha del potenziale: industria, logistica, vicinanza alla capitale. Ma i grandi progetti (nuove scuole, reti tecnologiche, ricostruzione postbellica) richiedono comunque risorse che vanno oltre i limiti di un singolo bilancio locale.

5.3. Fame di personale e competenze gestionali

Una comunità forte non è fatta solo di legge e denaro, ma anche di persone capaci di gestire tutto questo. Qui il problema è più o meno lo stesso in tutto il Paese:

• i bravi esperti di finanza, giuristi, urbanisti e project manager sono più apprezzati nel mondo delle imprese;
• negli organi dell'autogoverno locale gli stipendi sono più bassi, il carico di lavoro più alto e la pressione pubblica più forte.

Di conseguenza le comunità lavorano spesso «per entusiasmo» e con un sottile strato di personale. Ciò limita la capacità di attrarre sovvenzioni, gestire grandi progetti infrastrutturali e pianificare bene lo sviluppo territoriale.

5.4. Scarsa cultura della partecipazione dei cittadini

Formalmente gli strumenti di partecipazione delle persone alla politica locale sono molti: audizioni pubbliche, iniziative locali, organi di autorganizzazione della popolazione, petizioni, bilancio partecipativo. Il problema è un altro:

• una parte dei residenti semplicemente non si interessa alla politica locale;
• un'altra parte non crede che la propria partecipazione cambierà qualcosa;
• un'altra parte si attiva solo «per lo scandalo», non in modo costruttivo.

Per qualsiasi comunità, compresa Hostomel, ciò significa che il potere lavora spesso «alla cieca», senza un riscontro sistematico da parte delle persone.

6. Lezioni da Polonia, Germania e Baltico: dove andare ora

È importante riconoscere onestamente che l'Ucraina non inventa l'autogoverno locale «da zero». I Paesi europei hanno già attraversato tappe molto simili.

• La Polonia dopo le riforme degli anni Novanta ha subito forti cambiamenti, con ampie competenze, una solida base finanziaria e una potente cooperazione intercomunale. Lì la comunità è davvero un «piccolo gestore del territorio», non un «questuante verso il centro».
• La Germania mostra come i comuni possano unirsi in strutture comuni per risolvere insieme questioni di trasporti, smaltimento dei rifiuti e sicurezza, senza perdere la propria identità.
• L'Estonia dimostra quanto la digitalizzazione rafforzi il potere locale: servizi elettronici, discussioni online e votazioni elettroniche rendono la comunicazione tra autorità e persone rapida e trasparente.

Per l'Ucraina e per comunità come Hostomel non sono semplici «casi interessanti», ma veri punti di riferimento: meno carta e politica fine a sé stessa, più servizi, dati e apertura.

7. E dopo: passi pratici per la comunità di Hostomel e non solo

Se traduciamo tutto quanto detto in azioni concrete, le priorità si possono formulare così.

1. Regole del gioco chiare a livello statale.
Completare la riforma del decentramento a livello legislativo: aggiornare la legge di base sull'autogoverno locale, definire chiaramente la vigilanza sulla legalità delle decisioni delle comunità, senza tornare al vecchio centralismo amministrativo.

2. Sostenibilità finanziaria e sviluppo dell'economia.
Per Hostomel: stimolare al massimo la registrazione delle imprese nella comunità, sviluppare la logistica, l'industria, un'edilizia residenziale sicura e ben pensata. Per lo Stato: perfezionare il sistema di perequazione, per non soffocare le comunità attive e non lasciare senza chance quelle deboli.

3. Una strategia di ricostruzione e sviluppo, non il «rattoppo dei buchi».
Hostomel ha bisogno di una strategia di sviluppo aggiornata fino al 2030: che tenga conto della ricostruzione postbellica, dello sviluppo dell'aeroporto, dei corridoi di trasporto, delle zone industriali, dei nuovi quartieri residenziali e, a parte, della componente di sicurezza.

4. Trasparenza e comunicazione con le persone.
Le decisioni che riguardano l'edificazione, i terreni e le infrastrutture devono passare attraverso discussioni pubbliche. Il bilancio deve essere il più aperto possibile. I rendiconti devono essere regolari, comprensibili e pubblici.

5. Investimento nelle persone.
Rafforzare in modo sistematico la squadra della comunità: formazione, reclutamento di nuovi specialisti, programmi di tirocinio, lavoro con i giovani. È un percorso lungo e non sempre «clamoroso», ma senza di esso la capacità istituzionale non cresce.

6. Cooperazione con i vicini e con i partner internazionali.
Progetti comuni con Bucha, Irpin e altre comunità, partecipazione a programmi internazionali di ricostruzione, partenariati con comunità dell'UE non sono più una «bella idea», ma una condizione di base per una grande ricostruzione.

7. I servizi digitali come norma.
Introduzione di servizi elettronici, prenotazioni elettroniche, trasmissioni online delle sedute, mappe pubbliche dei progetti e delle riparazioni. Ciò aumenta la fiducia e riduce lo spazio per corruzione e manipolazioni.

Conclusione: le comunità come pilastro della resilienza

La guerra ha mostrato con chiarezza che lo Stato non si regge solo sull'esercito e sul potere centrale. Si regge sulle comunità che, nel momento critico, non si disperdono, ma si organizzano, danno da mangiare, evacuano, riparano, prendono decisioni sul posto.

L'autogoverno locale non riguarda «chi sarà il capo». Riguarda se le persone concrete, in una strada concreta, avranno:

• una scuola sicura per i bambini;
• un medico che si possa raggiungere;
• reti di servizi che non si guastano al primo temporale;
• la sensazione di essere ascoltate e di influire sulle decisioni.

La comunità di Hostomel è un esempio evidente di come un territorio con una storia complessa, duramente colpito dalla guerra e attraversato da processi politici difficili resti comunque un soggetto, e non un oggetto, della gestione.

La tappa successiva è trasformare questa soggettività in un modello di gestione sistemico, trasparente e professionale, in cui l'autogoverno locale non sia soltanto uno slogan, ma una pratica quotidiana di gestione che dia alle persone un risultato tangibile.

Ruslan PAPENKO