復興の手段としての地方自治：ウクライナの教訓とHostomel共同体の経験

地方自治は、中央政府と比べて長らく「二の次」のものと受け止められてきた。実際にはその逆で、危機、戦争、経済の崩壊にまず向き合うのは地域共同体（コミュニティ）であり、人々に水、電気、道路、幼稚園、安全があるかどうかが決まるのも、その水準においてである。

ウクライナは過去10年間に、非常に深い地方分権改革を経験した。戦争はそれを浮き彫りにしただけだ。地域共同体が強いところでは、人々はより早く生き延び、立ち直る。示唆に富む例の一つが、キーウ州のホストメリ（Hostomel）地域共同体である。ここは首都の郊外であると同時に、ビジネスと物流を引き寄せる拠点であり、占領と激しい戦闘を経験した場所でもある。

この記事は、ウクライナの地方自治がどのような仕組みになっているのかをやさしい言葉で説明し、地方分権が実際に何を変えたのか、そしてホストメリ（Hostomel）地域共同体の歴史と現在からどのような結論を導けるのかを取り上げる。

1. ヴェーチェから現代の地域共同体へ：簡単な歴史

大幅に単純化すれば、地方自治とは、「上からの指示」を待つのではなく、その土地の人々が自分たちでどう暮らすかを決める権利である。

ウクライナの地では、さまざまな形の自治が何世紀にもわたって存在してきた。

• キーウ・ルーシ（Kyivan Rus）の時代には、最も重要な問題が共同で決められるヴェーチェと共同体があった。
• Magdeburg法を持つ都市では、選挙で選ばれた市参事会と実質的な都市の権利があった。
• コサック時代には、アタマンや幹部が選挙で選ばれる村落共同体やコサック共同体があった。

その後は帝国とソビエト体制の時代となり、自治は制限されるか、形式上は残されても中央の完全な統制下に置かれた。ソビエトの「評議会」は、実際には権力の垂直構造の一部であり、自立した意思決定の層ではなかった。

1991年以降、ウクライナは民主主義と市場経済への路線を宣言したが、中央集権の惰性は非常に強かった。形式上は評議会が選挙で選ばれていたものの、実際の主役は地方国家行政機関と、キーウからの「手動」の管理であった。地方自治の本質は、長い間紙の上にしか存在しなかった。

2. ウクライナの地方自治は現在どのような仕組みか

わかりやすく言えば、モデルは次のとおりである。

• 領域共同体（hromada） ――村、町、あるいは市の住民であり（時には統合された複数の居住地の住民）、
• 彼らは次を選出する。 評議会 （村、町、市の評議会）と 首長;
• 評議会は決定、予算、発展計画を採択する。
• 評議会の執行機関 （執行委員会、各部・局）がこれらをすべて実務で実現する。道路、街灯、幼稚園、環境整備などである。

共同体には次のものがある。

• 固有の権限 （自らの事項――環境整備、公共サービス、地域開発、地域プログラム）、
• 委任された権限 （国が「現場」に委ねる任務――教育や社会保護の一部、一部サービスの運営）がある。

財政基盤は単なる「地方の取り立て」ではなく、共同体の予算に組み込まれる国税の一部でもある（たとえば、個人所得税の一部、土地使用料、単一税、不動産税など）。

要点となる論理はこうである。共同体が道路、幼稚園、街灯、安全に責任を負うなら、「要望」だけでなく、実際の資金と権限を持たなければならない。

3. 分権化：実際に何が変わったのか

2014年以降、ウクライナでは体系的な分権化改革が始まった。官僚的な用語を除けば、国家は三つの重要な措置を取った。

1. 小さく弱い共同体を、能力のある共同体へと統合した。
   わずかな予算と「非常勤の会計係」しかない数十の村議会に代わり、まともな予算、独自の執行機関、国家予算との直接の関係を備えた統合領域共同体が作られた。
2. より多くの資金を現場に移した。
   税の一部は「下に残る」。多くの共同体で自主財源は数倍に増えた。企業、土地、投資とうまく付き合える共同体は、実際に豊かになった。
3. 郡（ライオン）の地図を改め、「地図の空白」をなくした。
   ウクライナはより合理的な郡に分けられ、全領土が共同体によって覆われた。誰も何にも責任を負わない「誰のものでもない地域」はもはや存在しない。

結果は単純である。共同体が積極的で有能で、計画を立てられるところでは、実際の進展が見られる。「キーウからの指示を待つ」という古い姿勢が残ったところでは、変化は最小限である。

4. Hostomelの共同体：「郊外の付属物」から自立した主体へ

4.1. 権力体系における地位と位置づけ

Hostomelはキーウの典型的な郊外だが、独自の特徴を持つ。戦略的なAntonov空港、輸送回廊、産業施設、そして近年の急速な住宅建設である。

改革前、HostomelはIrpin市議会の管轄下にある町であった。これは次のことを意味した。

• Hostomelに関する決定の一部はIrpinで下されていた。
• 町の利益は市の利益と競合していた。
• 戦略的計画は「Irpinというプリズムを通して」進められていた。

新たな行政領域改革の後、HostomelはBucha郡内で独立したHostomel町領域共同体の中心となった。共同体は次のものを得た。

• 独自の町議会と首長、
• 国との直接的な予算間関係、
• 明確に定められた権限と責任、
• 独立した予算と発展計画である。

事実上、Hostomelは「郊外の付属物」という位置づけから、地方自治の仕組みにおける正式な主体へと移行した。

4.2. プログラム方式：Hostomelはどのように発展を計画したか

全面戦争が始まる前から、Hostomel町議会はプログラム目標方式を積極的に活用していた。2016～2017年には次のものが採択された。

• 社会経済・文化発展プログラム、
• 環境整備、住宅・公共事業の発展、街路照明のプログラム、
• 教育・文化・スポーツ支援プログラム、
• 社会保護、退役軍人や低所得者の支援プログラム、
• 環境プログラムである。

当時、町にとっての主な重点は非常に実務的なものであった。

• 地域道路、
• 街路照明、
• ごみ問題の解決、
• 幼稚園の待機問題と新しい教育施設の必要性、
• 公営企業と基礎インフラの支援である。

これは大都市の多くの郊外に共通する典型的な「悩みのセット」である。Hostomelは、場当たり的な決定ではなく、具体的な措置、責任者、見積りを備えた体系的なプログラムによってこれに対応しようとした。

4.3. 戦争、占領、そして新たな課題

2022年のロシアによる全面侵攻は、Hostomelに特に厳しい打撃を与えた。空港をめぐる戦闘、占領、住宅やインフラの破壊、人命の喪失――これらは抽象的なリスクではなく現実である。

地方自治にとって、これは次のことを意味した。

• 権限は軍行政が引き継いだ。
• 資源は減り、問題は何倍にも増えた。
• 労力の大部分は、発展ではなく、生き延びること、避難、人道支援、基礎的な復旧に費やされた。

同時に、戦争は別の一面も示した。高い自己組織力、ボランティアの取り組み、共同体と軍・治安部隊との協力である。これが、のちに復興を築く土台となる社会関係資本である。

5. 構造的な問題：共同体の効果的な活動を妨げているもの

分権化の後でも、ウクライナの地方自治は理想的な世界にあるわけではない。Hostomelの例からもよくわかる、いくつかの慢性的な問題がある。

5.1. 権限の規定が不完全である

形式上、法律は、共同体が責任を負う事項と、地方国家行政機関を通じて国が責任を負う事項とを分けている。しかし実際には次のとおりである。

• 一部の機能は重複している。
• 一部は「曖昧に分散」しており、誰が実際に責任を負うのかわからない。
• 多くの決定は依然として中央機関に依存している。

その結果、遅延や対立、そして各機関の間での「たらい回し」が生じる。

5.2. 財政の不均衡

経済力の強い共同体がある一方で、予算を満たす財源に乏しい地域もある。交付金と財政調整の仕組みがそれを部分的に補っているが、次の問題がある。

• 貧しい共同体は中央への依存度が高いままである。
• より豊かな共同体には、「発展が逆交付金によって罰せられている」という感覚が生じる。

Hostomelには、産業、物流、首都に近いという立地といった潜在力がある。しかし、大規模なプロジェクト（新しい学校、技術インフラ網、戦後復興）には、単一の地方予算の枠を超える資源が依然として必要である。

5.3. 人材不足と管理能力

強い共同体とは、法律と資金だけでなく、それらを運営できる人材のことでもある。この問題は全国でほぼ共通している。

• 優秀な財務担当者、法律家、都市計画の専門家、プロジェクトマネージャーは、民間企業のほうが高く評価される。
• 地方自治機関では、給与は低く、負担は大きく、世間からの圧力も強い。

その結果、共同体はしばしば「熱意」と薄い人材層に頼って運営されている。これは、助成金の獲得、大規模なインフラ事業の管理、質の高い空間開発計画の策定を行う能力を制約する。

5.4. 市民参加の文化の低さ

住民が地方政治に参加するための手段は、形式上は数多くある。公聴会、地域の発議、住民自治組織、請願、市民参加型予算などである。問題は別のところにある。

• 一部の住民は単に地方政治に関心がない。
• 一部は、自分たちの参加で何かが変わるとは信じていない。
• 一部は、建設的な活動ではなく「騒ぎのとき」にだけ活発になる。

Hostomelを含むあらゆる共同体にとって、これは、行政がしばしば人々からの体系的なフィードバックなしに「手探り」で動いていることを意味する。

6. ポーランド、ドイツ、バルト諸国からの教訓：今後どこへ向かうか

率直に認めるべきことがある。ウクライナは地方自治を「ゼロから」考案しているわけではない。ヨーロッパ諸国はすでに非常によく似た段階を経験している。

• ポーランド は、1990年代の改革の後に大きく変化し、広範な権限、確かな財政基盤、強力な自治体間協力を備えるに至った。そこでは共同体は本当に「小さな地域のマネージャー」であり、「中央への陳情者」ではない。
• ドイツ は、自治体が共同の組織に統合し、アイデンティティを失うことなく、交通、廃棄物処理、安全といった課題を共に解決できることを示している。
• エストニア は、デジタル化が地方行政をいかに強化するかを示している。電子サービス、オンライン協議、電子投票によって、行政と住民のコミュニケーションが迅速で透明になっている。

ウクライナとHostomelのような共同体にとって、これらは単なる「興味深い事例」ではなく、実際の指針である。紙と政治のための政治を減らし、サービス、データ、開放性を増やすことだ。

7. 今後に向けて：Hostomel共同体とその他のための実践的なステップ

これまで述べたことを具体的な行動に置き換えるなら、優先事項は次のように定式化できる。

1. 国家レベルでの明確なルール。
分権化改革を立法レベルで完成させる。地方自治に関する基本法を更新し、旧来の行政的中央集権に戻ることなく、共同体の決定の適法性に対する監督を明確に定める。

2. 財政の持続可能性と経済発展。
Hostomelにとっては、共同体内での企業登録を最大限に促進し、物流、産業、安全でよく考えられた住宅開発を発展させることである。国家にとっては、活発な共同体を圧迫せず、弱い共同体を見捨てないよう、財政調整の仕組みを改善することである。

3. 場当たり的な「穴埋め」ではなく、復興と発展の戦略。
Hostomelには、2030年までの更新された発展戦略が必要である。戦後復興、空港の発展、輸送回廊、工業地帯、新しい住宅地、そして別枠として安全保障の要素を考慮したものでなければならない。

4. 透明性と住民とのコミュニケーション。
開発、土地、インフラに関わる決定は、公開の協議を経なければならない。予算は可能な限り公開すべきである。報告は定期的で、わかりやすく、公開されたものでなければならない。

5. 人への投資。
共同体のチームを体系的に強化する。研修、新たな専門家の登用、インターンシップ・プログラム、若者との取り組みである。時間がかかり、必ずしも「目立つ」ものではないが、これなくして組織の能力は向上しない。

6. 近隣自治体および国際的パートナーとの協力。
BuchaやIrpinをはじめとする他の共同体との共同プロジェクト、国際的な復興プログラムへの参加、EU域内の共同体とのパートナーシップは、もはや「美しい理想」ではなく、大規模な再建のための基本的な条件である。

7. デジタルサービスを標準とする。
電子サービス、電子予約、会議のオンライン中継、プロジェクトや修繕を示す公開地図を導入する。これにより信頼が高まり、汚職や操作の余地が減る。

結論：レジリエンスの支えとしての共同体

戦争は明確に示した。国家は軍と中央政府だけで成り立っているのではない。決定的な瞬間に散り散りにならず、組織を作り、食事を提供し、人々を避難させ、修理を行い、現場で決定を下す共同体によって支えられているのだ。

地方自治とは、「誰が首長になるか」という話ではない。具体的な通りに暮らす具体的な人々が、次のものを手にできるかどうかという話である。

• 子どもたちのための安全な学校、
• 行き着くことのできる医師、
• 最初の雷雨で壊れないインフラ、
• 自分たちの声が聞かれ、決定に影響を与えているという実感である。

Hostomel共同体は、複雑な歴史、戦争による強い打撃、困難な政治的プロセスを抱えた地域が、それでもなお統治の客体ではなく主体であり続けていることを示す鮮やかな例である。

次の段階は、この主体性を、体系的で透明性が高く専門的な統治モデルへと発展させることである。そこでは地方自治は単なるスローガンではなく、人々に目に見える成果をもたらす日々の運営実践となる。

Ruslan PAPENKO