L'autonomie locale comme instrument de reconstruction : leçons de l'Ukraine et expérience de la communauté de Hostomel

L’autonomie locale a longtemps été perçue comme quelque chose de « secondaire » par rapport au pouvoir central. En réalité, c’est tout le contraire : ce sont les communautés qui affrontent les premières la crise, la guerre et les effondrements économiques, et c’est à leur niveau que se décide si les gens auront de l’eau, de l’électricité, des routes, des crèches et la sécurité.

Au cours de la dernière décennie, l’Ukraine a mené une réforme de décentralisation très profonde. La guerre n’a fait que le mettre en lumière : là où les communautés sont fortes, les gens survivent et se relèvent plus vite. Un exemple parlant est la communauté de Hostomel, dans la région de Kyiv, qui est à la fois une banlieue de la capitale, un pôle d’attraction pour les entreprises et la logistique, et un lieu qui a connu l’occupation et de durs combats.

Cet article explique en termes simples comment fonctionne l’autonomie locale en Ukraine, ce que la décentralisation a réellement changé et quelles conclusions on peut tirer de l’histoire et du présent de la communauté de Hostomel.

1. Du veche aux communautés modernes : une brève histoire

Pour simplifier à l’extrême, l’autonomie locale est le droit des gens, sur place, de décider eux-mêmes de la façon dont ils vivent, au lieu d’attendre des « directives d’en haut ».

Sur les terres ukrainiennes, différentes formes d’autonomie ont existé pendant des siècles :

• à l’époque de la Rus’ de Kyiv – le veche et les communautés, où les questions les plus importantes étaient tranchées collectivement ;
• dans les villes dotées du droit de Magdebourg, des magistrats élus et de véritables droits municipaux ;
• à l'époque cosaque, des communautés rurales et cosaques dont les atamans et les officiers étaient élus.

Vinrent ensuite les périodes des empires et du système soviétique, durant lesquelles l'autonomie locale était soit limitée, soit maintenue formellement mais sous le contrôle total du centre. Les « soviets » soviétiques faisaient en réalité partie de la verticale du pouvoir et non d'un niveau autonome de décision.

Après 1991, l'Ukraine a proclamé son choix de la démocratie et du marché, mais l'inertie du centralisme était très forte. Les conseils étaient formellement élus, mais les véritables acteurs restaient les administrations d'État locales et la gestion « manuelle » depuis Kyiv. L'essence de l'autonomie locale est longtemps restée sur le papier.

2. Comment l'autonomie locale est organisée aujourd'hui en Ukraine

En termes simples, le modèle est le suivant :

• communauté territoriale – ce sont les habitants d'un village, d'une commune ou d'une ville (parfois de plusieurs localités regroupées) ;
• elle élit un conseil (de village, de commune ou de ville) et un maire ou président;
• le conseil adopte les décisions, le budget et les programmes de développement ;
• les organes exécutifs du conseil (le comité exécutif, les services, les directions) mettent tout cela en pratique : routes, éclairage, crèches, aménagement des espaces, etc.

La communauté dispose de :

• des compétences propres (ses propres affaires : aménagement, services communaux, développement du territoire, programmes locaux) ;
• des compétences déléguées (des tâches que l'État transfère « aux territoires » : une partie de l'éducation, de la protection sociale, l'administration de certains services).

La base financière ne se limite pas aux « prélèvements locaux » : elle comprend aussi une part des impôts nationaux, intégrée au budget de la communauté (par exemple, une partie de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, la redevance foncière, l'impôt unique, la taxe immobilière, etc.).

La logique essentielle est la suivante : si la communauté est responsable des routes, des crèches, de l'éclairage et de la sécurité, elle doit disposer de moyens financiers et de compétences réels, et pas seulement de « souhaits ».

3. Décentralisation : ce qui a réellement changé

Après 2014, une réforme systémique de décentralisation a débuté en Ukraine. Si l'on met de côté la terminologie bureaucratique, l'État a fait trois pas importants :

1. Elle a fusionné les petites communautés fragiles en communautés viables.
   À la place de dizaines de conseils ruraux aux budgets dérisoires et dotés d'un « comptable à mi-temps », on a créé des communautés territoriales regroupées, avec des budgets décents, leurs propres structures exécutives et des relations directes avec le budget de l'État.
2. Elle a transféré davantage d'argent aux territoires.
   Une partie des impôts « reste en bas ». Pour beaucoup de communautés, les recettes propres ont été multipliées plusieurs fois. Celles qui savent travailler avec les entreprises, les terres et les investissements sont devenues réellement plus riches.
3. Elle a modifié la carte des districts et comblé les « trous sur la carte ».
   L'Ukraine a été divisée en districts plus logiques, et l'ensemble du territoire est désormais couvert par des communautés. Il n'y a plus de « zones de personne » où nul n'est responsable de rien.

Le résultat est simple : là où la communauté est active, compétente et sait planifier, on voit un réel progrès. Là où l'ancienne approche du « on attend Kyiv » est restée en place, les changements sont minimes.

4. La communauté de Hostomel : de « appendice de banlieue » à acteur autonome

4.1. Statut et place dans le système du pouvoir

Hostomel est une banlieue typique de Kyiv, mais avec ses traits propres : l'aéroport stratégique « Antonov », des corridors de transport, des sites industriels et une construction résidentielle effrénée ces dernières années.

Avant la réforme, Hostomel était une commune relevant du conseil municipal d'Irpin. Cela signifiait que :

• une partie des décisions concernant Hostomel était prise à Irpin ;
• les intérêts de la commune entraient en concurrence avec ceux de la ville ;
• la planification stratégique passait « par le prisme d'Irpin ».

Après la nouvelle réforme administrative et territoriale, Hostomel est devenue le centre d'une communauté territoriale de commune distincte, celle de Hostomel, au sein du district de Bucha. La communauté a obtenu :

• son propre conseil de commune et son propre président ;
• des relations budgétaires directes avec l'État ;
• des compétences et des responsabilités clairement définies ;
• un budget distinct et des programmes de développement.

De fait, Hostomel est passée du statut d'« appendice de banlieue » à celui d'acteur à part entière du système d'autonomie locale.

4.2. L'approche par programmes : comment Hostomel planifiait son développement

Avant même la guerre à grande échelle, le conseil de la commune de Hostomel recourait activement à l'approche par programmes ciblés. En 2016–2017, ont été adoptés :

• des programmes de développement socio-économique et culturel ;
• des programmes d'aménagement, de développement du logement et des services communaux, et d'éclairage public ;
• des programmes de soutien à l'éducation, à la culture et au sport ;
• des programmes de protection sociale et de soutien aux vétérans et aux personnes à faibles revenus ;
• des programmes environnementaux.

Les priorités essentielles de la commune étaient alors très pragmatiques :

• routes d'importance locale ;
• éclairage des rues ;
• résolution des problèmes de déchets ;
• les listes d'attente en crèche et le besoin de nouveaux établissements scolaires ;
• soutien aux entreprises communales et aux infrastructures de base.

C'est le classique « catalogue des points douloureux » de la plupart des banlieues des grandes villes. Hostomel tentait d'y répondre non par des décisions chaotiques, mais par des programmes systématiques comportant des mesures concrètes, des responsables et un devis.

4.3. Guerre, occupation et nouveaux défis

L'invasion à grande échelle de la Russie en 2022 a frappé Hostomel particulièrement durement. Les combats pour l'aéroport, l'occupation, la destruction des logements et des infrastructures, la perte de vies humaines : ce ne sont pas des risques abstraits, mais la réalité.

Pour l'autonomie locale, cela signifiait que :

• les compétences ont été reprises par l'administration militaire ;
• les ressources se sont raréfiées, tandis que les problèmes se sont multipliés ;
• une grande partie des efforts est allée non pas au développement, mais à la survie, à l'évacuation, à l'aide humanitaire et à la reconstruction de base.

En même temps, la guerre a montré un autre visage : un haut niveau d'auto-organisation, des initiatives de bénévoles, la coopération de la communauté avec les militaires et les forces de sécurité. C'est le capital social sur lequel se construit ensuite la reconstruction.

5. Problèmes systémiques : ce qui empêche les communautés de travailler efficacement

Même après la décentralisation, l'autonomie locale en Ukraine ne vit pas dans un monde idéal. Il existe plusieurs problèmes chroniques qui se voient bien aussi dans l'exemple de Hostomel.

5.1. Les compétences ne sont pas définies jusqu'au bout

Formellement, la loi répartit ce qui relève de la communauté et ce qui relève de l'État par l'intermédiaire des administrations d'État locales. En pratique :

• une partie des fonctions fait doublon ;
• une partie est si « diluée » qu'on ne sait pas qui est réellement responsable ;
• de nombreuses décisions restent liées aux organes centraux.

Il en résulte des retards, des conflits, un « ping-pong » entre différentes structures.

5.2. Déséquilibres financiers

Il y a des communautés à l'économie puissante et des territoires où l'on a peu de quoi alimenter le budget. Le système de dotations et de péréquation compense en partie cela, mais :

• les communautés pauvres restent fortement dépendantes du centre ;
• chez les plus riches naît le sentiment que « le développement est puni par la dotation inversée ».

Hostomel a du potentiel : l'industrie, la logistique, la proximité de la capitale. Mais les projets de grande ampleur (nouvelles écoles, réseaux techniques, reconstruction d'après-guerre) exigent malgré tout des ressources qui dépassent le cadre d'un seul budget local.

5.3. Pénurie de personnel et compétences de gestion

Une communauté forte, ce n'est pas seulement la loi et l'argent, ce sont aussi des gens capables de gérer tout cela. Ici, le problème est à peu près le même dans tout le pays :

• les bons financiers, juristes, urbanistes et chefs de projet sont mieux valorisés dans le privé ;
• dans les organes de l'autonomie locale, les salaires sont plus bas, la charge de travail plus élevée et la pression publique plus forte.

Il en résulte que les communautés travaillent souvent « à l'enthousiasme » et avec une mince couche de personnel. Cela limite leur capacité à attirer des subventions, à piloter de grands projets d'infrastructure et à planifier correctement le développement territorial.

5.4. Faible culture de participation des citoyens

Formellement, les outils de participation des habitants à la politique locale sont nombreux : auditions publiques, initiatives locales, organes d'auto-organisation de la population, pétitions, budget participatif. Le problème est ailleurs :

• une partie des habitants ne s'intéresse tout simplement pas à la politique locale ;
• une autre partie ne croit pas que sa participation changera quoi que ce soit ;
• d'autres ne se mobilisent que « pour un scandale » et non pour du travail constructif.

Pour toute communauté, y compris Hostomel, cela signifie que le pouvoir travaille souvent « à l'aveugle », sans retour d'information systématique de la part des gens.

6. Les leçons de la Pologne, de l'Allemagne et des pays baltes : dans quelle direction avancer

Il est important de reconnaître honnêtement que l'Ukraine n'invente pas l'autonomie locale « à partir de zéro ». Les pays européens ont déjà traversé des étapes très semblables.

• La Pologne a connu après les réformes des années 1990 de profonds changements, avec de larges compétences, une base financière solide et une puissante coopération intercommunale. Là-bas, la communauté est réellement un « petit gestionnaire du territoire » et non un « solliciteur auprès du centre ».
• L'Allemagne montre comment les municipalités peuvent s'unir en structures communes pour traiter ensemble les questions de transport, de traitement des déchets et de sécurité, sans perdre leur identité.
• L'Estonie démontre à quel point la numérisation renforce le pouvoir local : les services électroniques, les discussions en ligne et les votes électroniques rendent la communication entre les autorités et les gens rapide et transparente.

Pour l'Ukraine et des communautés comme Hostomel, ce ne sont pas de simples « cas intéressants », mais de véritables repères : moins de paperasse et de politique pour la politique, plus de service, de données et d'ouverture.

7. Et ensuite : des mesures pratiques pour la communauté de Hostomel et pas seulement

Si l'on traduit tout ce qui précède en actions concrètes, les priorités peuvent se formuler ainsi.

1. Des règles du jeu claires au niveau de l'État.
Achever la réforme de la décentralisation au niveau législatif : actualiser la loi de base sur l'autonomie locale et définir clairement le contrôle de la légalité des décisions des communautés, sans retour à l'ancien centralisme administratif.

2. Stabilité financière et développement de l'économie.
Pour Hostomel : stimuler au maximum l'enregistrement des entreprises dans la communauté, développer la logistique, l'industrie, un habitat sûr et bien pensé. Pour l'État : perfectionner le système de péréquation afin de ne pas étouffer les communautés actives et de ne pas laisser les plus faibles sans chances.

3. Une stratégie de reconstruction et de développement, et non du « rafistolage ».
Hostomel a besoin d'une stratégie de développement actualisée jusqu'en 2030 : tenant compte de la reconstruction d'après-guerre, du développement de l'aéroport, des corridors de transport, des zones industrielles, des nouveaux quartiers résidentiels et, séparément, de la composante de sécurité.

4. Transparence et communication avec les gens.
Les décisions relatives à l'urbanisme, aux terrains et aux infrastructures doivent passer par des discussions publiques. Le budget doit être le plus ouvert possible. Les rapports doivent être réguliers, compréhensibles et publics.

5. Investir dans les personnes.
Renforcer systématiquement l'équipe de la communauté : formation, recrutement de nouveaux spécialistes, programmes de stages, travail avec les jeunes. C'est long et pas toujours « bruyant », mais sans cela la capacité institutionnelle ne grandit pas.

6. Coopération avec les voisins et les partenaires internationaux.
Les projets communs avec Bucha, Irpin et d'autres communautés, la participation à des programmes internationaux de reconstruction, les partenariats avec des communautés de l'UE ne sont plus une « belle idée », mais une condition de base pour une grande reconstruction.

7. Les services numériques comme norme.
Mise en place de services électroniques, de prises de rendez-vous en ligne, de retransmissions en ligne des séances, de cartes publiques des projets et des réparations. Cela accroît la confiance et réduit l'espace laissé à la corruption et aux manipulations.

Conclusion : les communautés, pilier de la résilience

La guerre l'a clairement montré : l'État ne repose pas seulement sur l'armée et le pouvoir central. Il repose sur des communautés qui, à un moment critique, ne se dispersent pas, mais s'organisent, nourrissent, évacuent, réparent et prennent des décisions sur place.

L'autonomie locale ne consiste pas à savoir « qui sera le maire ». Il s'agit de savoir si des personnes concrètes, dans une rue concrète, auront :

• une école sûre pour les enfants ;
• un médecin que l'on peut atteindre ;
• des réseaux qui ne tombent pas en panne au premier orage ;
• le sentiment d'être entendues et d'influer sur les décisions.

La communauté de Hostomel est un exemple frappant de la façon dont un territoire à l'histoire complexe, durement frappé par la guerre et traversé de processus politiques difficiles reste malgré tout un sujet, et non un objet, de la gestion.

L'étape suivante consiste à transformer cette position de sujet en un modèle de gestion systémique, transparent et professionnel, où l'autonomie locale n'est pas un simple slogan, mais une pratique de gestion quotidienne qui apporte aux gens un résultat tangible.

Ruslan PAPENKO