Le conflit juridique sur les contributions aux infrastructures pour la construction provoque une hausse des prix du logement en Ukraine

Une collision juridique concernant les contributions de participation pour les constructions entamées après 2021 provoque la hausse des prix du logement et freine l'activité d'investissement, estime l'Association ukrainienne des promoteurs (Ukrainian Developers Association).

La suppression par la loi n° 132-IX de la pratique des contributions de participation pour les projets dont la construction a commencé après le 1er janvier 2021, devait contribuer à faire baisser le coût du logement et à stimuler l'activité d'investissement. Mais de facto, le secteur s'est heurté à une pratique où les communes exigent, y compris par voie judiciaire, le paiement des contributions de participation également pour des projets dont le permis de construire a été obtenu avant cette date, la construction elle-même ayant débuté plus tard. En particulier, le Département de l'économie et des investissements de l'Administration d'État de la ville de Kyiv (Kyiv City State Administration, KCSA) est demandeur dans 152 affaires judiciaires visant le recouvrement auprès des maîtres d'ouvrage de fonds de participation.

Résidence Nordica Residence | Photo : RIEL

Au 1er mars, 106 affaires de ce type sont en cours d'examen devant des juridictions de différentes instances pour des ouvrages mis en service en 2020-2022, pour environ 1,59 milliard de UAH.

« En 2019, les autorités ont officiellement reconnu que la contribution aux infrastructures était devenue une source de corruption, et c'est pourquoi la loi n° 132-IX portant sa suppression a été adoptée. C'était une position de principe de l'État : supprimer le quasi-impôt sur l'immobilier, qui était en fait payé par les acheteurs de logements. Cette décision a contribué à réduire le coût du logement et devait devenir un outil de stimulation de l'activité d'investissement dans le secteur. Malgré la position officielle claire du ministère du Développement des communautés et des territoires d'Ukraine, des auteurs de la loi supprimant la contribution aux infrastructures et de la commission compétente de la Verkhovna Rada, le parquet et les autorités locales continuent d'ignorer les normes de la législation en vigueur », a déclaré à Interfax-Ukraine le président du conseil d'administration de l'Association ukrainienne des promoteurs immobiliers, Yevhen Favorov.

L'impôt foncier fixe se montre plus efficace pour le développement des communautés

La présidente de la commission de la Verkhovna Rada chargée de l'organisation du pouvoir d'État, de l'autonomie locale, du développement régional et de l'urbanisme, Olena Shuliak, l'une des auteures de la loi n° 132-IX, a souligné que, dès l'étape de la suppression des contributions, les communautés disposaient d'une alternative compensatoire, à savoir l'impôt foncier fixe. Cet outil offre un potentiel nettement supérieur pour répondre aux besoins en infrastructures, il est plus facile à administrer et comporte bien moins de risques de corruption que n'en avait la contribution aux infrastructures.

« En réalité, la part de la contribution aux infrastructures dans les recettes des budgets locaux était très faible, environ 1 % ; ces fonds n'étaient pas utilisés pour construire de nouvelles crèches, écoles et autres infrastructures, et leur affectation n'était pas contrôlée. C'est pourquoi nous avons l'impôt foncier. Je ne dirai pas que c'est un compensateur universel, mais nous constatons aujourd'hui que, en chiffres, il la dépasse déjà de plusieurs fois. Ainsi, en 2020 il s'est élevé à 5,7 milliards, en 2021 à 7,8 milliards d'UAH, en 2022 à 7,1 milliards d'UAH (et ce malgré la guerre), en 2023 à 9,1 milliards d'UAH, en 2024 à 10,7 milliards d'UAH, et en 2025 (à ce jour) à 4,3 milliards d'UAH. Quant aux contributions, nous voyons les chiffres suivants : en 2020, les recettes de la contribution se sont élevées à 1,4 milliard d'UAH, en 2021 à 572 millions d'UAH, en 2022 à 134 millions d'UAH, en 2023 de nouveau à 134 millions d'UAH, en 2024 à 199 millions d'UAH et, pour l'année en cours (à ce jour), à 159 millions d'UAH », a indiqué Shuliak.

Résidence Seven | photo : Stolitsa

Elle a souligné que la contribution aux infrastructures était depuis longtemps un outil inefficace, et que c'est précisément pour cette raison qu'elle a été supprimée par la loi.

« Mais cela ne signifie pas que les communautés n'ont pas le droit de défendre leurs intérêts devant les tribunaux lorsqu'il s'agit de cas relevant de l'ancienne législation. En effet, certaines communautés, notamment Kyiv, restent actives dans les litiges relatifs à la contribution aux infrastructures — il s'agit de situations où les ouvrages ont obtenu des permis avant 2020 mais ont été achevés plus tard. Dans de tels cas, la base juridique des recours est le plus souvent l'article 1212 du Code civil d'Ukraine, relatif aux biens conservés sans cause légitime. Quant aux autres communautés, nous ne disposons pour l'instant d'aucune statistique centralisée sur le nombre de recours », a indiqué Shuliak.

Dans le même temps, selon elle, si le contrat de paiement de la contribution aux infrastructures n'avait pas été conclu avant l'entrée en vigueur de la loi la supprimant, de tels prélèvements sont dénués de fondement.

Concernant les projets dont les intervenants ont changé entre-temps, elle a indiqué que, si le nouveau maître d'ouvrage construit en vertu d'un permis de construire délivré à l'ancien maître d'ouvrage avant le 1er janvier 2021, il n'y a aucune raison qu'il ne paie pas la contribution aux infrastructures. Mais s'il a obtenu le permis de construire après le 1er janvier 2021, la contribution n'est pas due.

« Si le maître d'ouvrage réalise un projet entièrement nouveau — par sa fonction, etc. —, il est alors plus judicieux de mettre fin à l'ancien permis et d'en obtenir un nouveau. Ainsi, le nouveau permis sera obtenu après le 1er janvier 2021, et le maître d'ouvrage n'aura aucune obligation de payer la contribution aux infrastructures », recommande Shuliak.

Conflit de normes : le permis a été obtenu avant la suppression de la contribution aux infrastructures, et la construction a débuté après.

Résidence Comfort town | photo : KAN Development

De l'avis des experts de l'Association des promoteurs, lors de la suppression de la contribution aux infrastructures, un conflit de normes a été mis au jour, créant un vide juridique dans la réglementation des rapports juridiques concernés. La Cour suprême l'a elle-même reconnu expressément dans sa décision du 20 juillet 2022 dans l'affaire n° 910/9548/21, où il est indiqué : « la loi n° 132-IX ne règle pas la question de la contribution aux infrastructures dans le cas où la construction de l'ouvrage a commencé après le 1er janvier 2021 ». Dans le même temps, en donnant sa propre interprétation de ces rapports juridiques, la Cour s'est en fait écartée de l'esprit et de l'intention du législateur, qui consistait à supprimer entièrement la contribution aux infrastructures en tant que quasi-impôt sur l'immobilier.

Le 14 mai 2025, dans l'affaire n° 320/44099/23, la Cour suprême a confirmé définitivement que les modifications de la procédure de collecte et d'utilisation des contributions aux infrastructures adoptées par le conseil municipal de Kyiv en 2019-2020 sont illicites et nulles. Autrement dit, par cette décision, la Cour suprême a confirmé que la base normative utilisée par les autorités municipales depuis 2019 pour calculer la contribution, conclure les contrats correspondants ou formuler des exigences financières est illicite, c'est-à-dire illégale.

« Outre la position juridiquement infondée des autorités municipales, il convient d'attirer l'attention sur un autre aspect important. La ville reçoit déjà des promoteurs et des acheteurs de logements des milliards de hryvnias sous la forme d'ouvrages d'infrastructures techniques, de transport et sociales construits et transférés à la propriété communale », a souligné Favorov.

Les villes ont reçu de nouvelles infrastructures techniques pour des milliards de hryvnias, mais la question de la prise en charge au bilan des infrastructures sociales n'est pas résolue, ont noté les experts.

Selon les calculs de l'Association ukrainienne des promoteurs immobiliers, rien que dans huit projets de cinq sociétés membres à Kyiv, des infrastructures techniques, de transport et sociales d'une valeur de plus de 5,6 milliards d'UAH ont déjà été créées. La valeur totale de l'ensemble des infrastructures construites par les promoteurs de la ville au fil des années se chiffre en dizaines de milliards de hryvnias, a indiqué Favorov.

Nombre de ces actifs sont transférés au bilan, notamment d'entreprises municipales, qui non seulement les reçoivent gratuitement, mais perçoivent ensuite un revenu stable en facturant aux habitants l'entretien des réseaux nouvellement construits.

Quant aux infrastructures sociales — crèches, écoles —, leur création est exigée par les normes de construction, mais il n'existe de facto aucune procédure de transfert de tels ouvrages aux communautés.

La directrice commerciale de la société « Intergal-Bud », Anna Laievska, a raconté deux précédents où l'entreprise a tenté de s'entendre avec les autorités municipales sur des infrastructures éducatives — une crèche au sein de la résidence « Parkovi Ozera » dans l'arrondissement de Dniprovskyi et dans la résidence « Yaskravyi » dans le quartier de Minskyi Massyv.

« À Parkovi Ozera, nous avons proposé de remettre à la ville une crèche de 120 places clés en main, entièrement équipée, avec mobilier, vaisselle et jouets. Il ne restait plus qu'à la prendre au bilan et à l'ouvrir. À l'époque, la contribution aux infrastructures était en vigueur, la ville dialoguait avec nous, et l'on discutait des possibilités de comptabiliser la crèche comme une partie de la contribution ou d'accorder d'autres préférences au promoteur. Mais au moment de signer le procès-verbal de remise, c'est-à-dire en substance le transfert juridique à la ville, il s'est définitivement avéré qu'il n'existait aucune possibilité légale de la comptabiliser comme contribution. Nous avons dû récupérer la crèche par voie judiciaire », a-t-elle constaté.

Une histoire similaire s'est produite avec une crèche dans l'arrondissement d'Obolon. L'arrondissement, en formulant sa demande, prévoyait de la prendre au bilan, mais a ensuite indiqué qu'il n'y avait ni base juridique ni fonds budgétaires pour ouvrir un nouvel établissement éducatif. Il a été recommandé à la société de prévoir d'emblée un opérateur privé, ce qui a été fait.

« La solution actuelle est la seule possible — inviter un opérateur privé à coopérer sur les ouvrages d'infrastructures sociales créés, et elle présente des inconvénients pour tout le monde », déclare Laievska.

Pour le promoteur, ces ouvrages ont une rentabilité extrêmement faible, de 15 à 25 ans. Ils ne sont pas rentables commercialement, mais nécessaires pour la réputation. Les habitants choisiraient avec plaisir des écoles et des crèches municipales dans les bâtiments du promoteur, mais n'ont à la place qu'une seule option : payer à un opérateur privé de l'établissement éducatif de 15 000 à 25 000 UAH par mois.

Comme exemple positif d'interaction avec les autorités locales, Laievska a cité Hatne. Pour résoudre la question des infrastructures sociales, le promoteur a investi dans la réfection et l'agrandissement d'une école existante.

Mais, globalement, la suppression des contributions n'a pas résolu le problème du renouvellement des villes. L'Ukraine n'a toujours pas de cadre juridique pour transférer aux communautés les infrastructures créées par les promoteurs. En particulier, « Intergal-Bud » a investi plus de 800 millions d'UAH dans les infrastructures techniques — collecteurs, réfection des routes, éclairage, reconstruction de stations de pompage d'eau, de sous-stations électriques, etc. Et cela sans compter les équipements sociaux ni l'aménagement des espaces verts adjacents (parc « Nyvky », lac, etc.).

Mais ce qui se passe aujourd'hui, les tentatives de facturer rétroactivement la contribution aux infrastructures, ne fait qu'aggraver la situation déjà difficile de la crise du logement la plus aiguë de toute l'histoire de l'Ukraine indépendante. De l'avis des experts de l'Association ukrainienne des promoteurs immobiliers, de telles pratiques entraînent une hausse des prix du logement, car elles créent une charge financière double et imprévisible pour les entreprises, contraintes d'intégrer ces coûts dans le prix du mètre carré.

« Ces coûts sont impossibles à prévoir dans le cadre d'un modèle économique, car la législation nationale interdit expressément l'instrument de la contribution aux infrastructures. Une responsabilité particulière dans cette situation incombe à la direction politique du pays, qui a rendu compte publiquement aux électeurs de la suppression de la contribution et de l'amélioration du climat d'investissement. Dans la pratique, cependant, il s'est avéré qu'il s'agissait d'un geste déclaratif, qui n'a reçu qu'en partie une traduction juridique réelle. Ce que nous observons aujourd'hui contredit directement les objectifs affichés par l'État de déréglementation, de soutien au secteur de la construction et de garantie d'un logement abordable », a souligné Favorov.

De l'avis des experts de l'Association des promoteurs, la situation peut être corrigée.

Il est nécessaire de supprimer le conflit de normes et de consacrer clairement que, pour les projets de construction dont les travaux ont commencé avant le 1er janvier 2021 et qui n'avaient pas été mis en service au 1er janvier 2021, et pour lesquels aucun contrat de paiement de la contribution aux infrastructures n'avait été conclu entre les promoteurs et les organes d'autonomie locale avant le 1er janvier 2021, la contribution n'est ni calculée ni versée.

« Cela correspondrait à l'intention initiale du législateur — supprimer le quasi-impôt et stimuler le développement du secteur de la construction », a souligné Favorov.

L'Association ukrainienne des promoteurs immobiliers a été fondée en 2023. Les membres de l'association réalisent des projets qui représentent 26 % du marché de l'Ukraine et 93 % du marché de la capitale.

Source : https://interfax.com.ua/news/economic/1081014.html