התנגשות נורמות משפטית בנוגע להיטלי תשתית לבנייה גורמת לעליית מחירי הדיור באוקראינה

הסתירה המשפטית בנוגע לדמי השתתפות עבור בנייה שהחלה אחרי 2021 גורמת לעליית מחירי הדיור ובולמת את הפעילות ההשקעתית, סבורים באיגוד המפתחים האוקראיני (Ukrainian Developers Association).

ביטול נוהג דמי ההשתתפות בחוק מס' 132-IX עבור פרויקטים שבנייתם החלה אחרי 1 בינואר 2021, נועד לסייע בהפחתת עלות הדיור ולעורר פעילות השקעתית. אולם בפועל נתקל המגזר בנוהג שבו הקהילות דורשות, גם בדרך משפטית, תשלום דמי השתתפות גם עבור פרויקטים שהיתר הבנייה שלהם התקבל לפני תאריך זה, בעוד הבנייה עצמה החלה מאוחר יותר. בפרט, מחלקת הכלכלה וההשקעות של המינהל הממלכתי של עיר קייב (Kyiv City State Administration, KCSA) היא התובעת ב-152 תיקים משפטיים לגביית כספי השתתפות מיזמי הבנייה.

מתחם המגורים Nordica Residence | צילום: RIEL

נכון ל-1 במרץ, בבתי משפט בערכאות שונות תלויים ועומדים 106 תיקים כאלה בעניין מבנים שהוכנסו לשימוש בשנים 2020-2022, בהיקף של כ-1.59 מיליארד UAH.

“ב-2019 הכירו הרשויות רשמית בכך שהיטל התשתיות הפך למקור לשחיתות, ולכן התקבל חוק מס' 132-IX לביטולו. זו הייתה עמדה עקרונית של המדינה: לבטל את המעין-מס על נדל"ן שבפועל שילמו רוכשי הדירות. החלטה זו תרמה להוזלת הדיור והייתה אמורה להפוך לכלי לעידוד הפעילות ההשקעתית בענף. חרף העמדה הרשמית הברורה של משרד פיתוח הקהילות והשטחים של אוקראינה, מחברי החוק לביטול היטל התשתיות והוועדה המקצועית של Verkhovna Rada, התביעה והרשויות המקומיות ממשיכות להתעלם מהוראות החקיקה הקיימת”, — אמר ל-Interfax-Ukraine יו"ר הדירקטוריון של איגוד היזמים האוקראיני (Ukrainian Developers Association) Yevhen Favorov.

מס מקרקעין קבוע מוכיח יעילות רבה יותר לפיתוח הקהילות

יו"ר הוועדה של Verkhovna Rada לענייני ארגון השלטון המדינתי, שלטון מקומי, פיתוח אזורי ותכנון עירוני, Olena Shuliak, אחת ממחברות חוק מס' 132-IX, הדגישה כי כבר בשלב ביטול ההיטלים הייתה בידי הקהילות חלופה מפצה, והיא מס המקרקעין הקבוע. לכלי זה פוטנציאל גבוה בהרבה לפתרון משימות תשתית, קל יותר לניהול ומכיל הרבה פחות סיכוני שחיתות מאלה שהיו בהיטל התשתיות.

“למעשה, חלקו של היטל התשתיות בהכנסות התקציבים המקומיים היה קטן מאוד — כ-1%; כספים אלה לא שימשו לבניית גני ילדים, בתי ספר ותשתיות אחרות חדשים, והייעוד של הכספים לא נבדק. לכן יש לנו מס מקרקעין. לא אומר שזה מפצה אוניברסלי, אך כעת אנו רואים שמבחינת המספרים הוא כבר עולה על ההיטל פי כמה. כך, ב-2020 הוא הסתכם ב-5.7 מיליארד, ב-2021 — 7.8 מיליארד UAH, ב-2022 — 7.1 מיליארד UAH (וזאת חרף המלחמה), ב-2023 — 9.1 מיליארד UAH, ב-2024 — 10.7 מיליארד UAH, וב-2025 (נכון לעכשיו) — 4.3 מיליארד UAH. לגבי היטלי התשתיות, אנו רואים את הנתונים הבאים: ב-2020 הכנסות ההיטל הסתכמו ב-1.4 מיליארד UAH, ב-2021 — 572 מיליון UAH, ב-2022 — 134 מיליון UAH, ב-2023 — שוב 134 מיליון UAH, ב-2024 — 199 מיליון UAH, ובשנה הנוכחית (נכון לעכשיו) — 159 מיליון UAH”, — מסרה Shuliak.

מתחם המגורים Seven | צילום: Stolitsa

היא הדגישה כי היטל התשתיות כאמצעי היה זה מכבר בלתי יעיל, ולכן בוטל ברמת החוק.

“אולם אין זה אומר שלקהילות אין זכות להגן על האינטרסים שלהן בבית המשפט כאשר מדובר במקרים שחלה עליהם החקיקה הישנה. אכן, קהילות מסוימות, ובהן קייב, נותרו פעילות בסכסוכים משפטיים בנושא היטל התשתיות — מדובר במצבים שבהם מבנים קיבלו היתרים לפני 2020 אך הושלמו מאוחר יותר. במקרים כאלה הבסיס המשפטי לתביעות הוא לרוב סעיף 1212 לקוד האזרחי של אוקראינה (Civil Code of Ukraine) — בדבר רכוש שנשמר ללא עילה משפטית. לגבי קהילות אחרות, כרגע אין לנו סטטיסטיקה מרוכזת על מספר התביעות”, — מסרה Shuliak.

יחד עם זאת, לדעתה, אם החוזה לתשלום היטל התשתיות לא נחתם לפני כניסת החוק לביטולו לתוקף, חיובים כאלה הם חסרי בסיס.

לגבי פרויקטים שבהם השתנו המשתתפים בפרק זמן זה, ציינה כי אם היזם החדש בונה לפי היתר לביצוע עבודות בנייה שניתן ליזם הקודם לפני 1 בינואר 2021, אין עילה לאי-תשלום היטל התשתיות על ידו. אולם אם קיבל את ההיתר לביצוע עבודות בנייה לאחר 1 בינואר 2021, היטל התשתיות אינו משולם.

“אם היזם מבצע פרויקט חדש לגמרי — מבחינת הפונקציונליות וכדומה, ראוי במקרה זה להפסיק את תוקפו של ההיתר הקודם ולקבל היתר חדש. כך ההיתר החדש יתקבל לאחר 1 בינואר 2021, ולא יחולו על היזם שום התחייבויות לתשלום היטל התשתיות”, — ממליצה Shuliak.

התנגשות נורמות: ההיתר התקבל לפני ביטול היטל התשתיות, והבנייה החלה לאחריו.

מתחם המגורים Comfort town | צילום: KAN Development

לפי הערכת מומחי איגוד היזמים (Developers Association), בעת ביטול היטל התשתיות התגלתה התנגשות נורמות, שיצרה חלל משפטי בהסדרת יחסי המשפט הרלוונטיים. זאת הכיר במפורש גם בית המשפט העליון (Supreme Court) בהחלטתו מ-20 ביולי 2022 בתיק מס' 910/9548/21, שבה נאמר: “חוק מס' 132-IX אינו מסדיר את סוגיית היטל התשתיות במקרה שבו בניית המבנה החלה לאחר 1 בינואר 2021”. יחד עם זאת, בנתנו פרשנות משלו ליחסי משפט אלה, בית המשפט למעשה סטה מעיקרו של המחוקק וממטרתו, שהייתה ביטול מוחלט של היטל התשתיות כמעין-מס על נדל"ן.

ב-14 במאי 2025, בתיק מס' 320/44099/23, אישר בית המשפט העליון (Supreme Court) סופית כי השינויים בסדרי גיוס היטלי התשתיות והשימוש בהם, שאימצה מועצת העיר קייב בשנים 2019–2020, הם בלתי חוקיים וחסרי תוקף. כלומר, בהחלטה זו אישר בית המשפט העליון כי הבסיס הנורמטיבי ששימש את השלטון העירוני מאז 2019 לחיוב בהיטל התשתיות, לכריתת חוזים רלוונטיים או להצגת דרישות כספיות הוא בלתי חוקי, כלומר אינו כדין.

“מלבד עמדת השלטון העירוני שאין לה בסיס משפטי, כדאי לשים לב להיבט חשוב נוסף. העיר כבר מקבלת מהיזמים ומרוכשי הדירות מיליארדי גריבנה בצורת מתקני תשתית הנדסית, תחבורתית וחברתית שנבנו והועברו לבעלות עירונית”, — הדגיש Favorov.

הערים קיבלו תשתית הנדסית חדשה בשווי מיליארדי גריבנה, אך סוגיית קליטת התשתית החברתית על המאזן העירוני טרם נפתרה, ציינו המומחים.

לפי חישובי איגוד היזמים האוקראיני (Ukrainian Developers Association), רק בשמונה פרויקטים של חמש חברות חברות בקייב כבר נוצרה תשתית הנדסית, תחבורתית וחברתית בשווי של יותר מ-5.6 מיליארד UAH. השווי הכולל של כל התשתית שיזמי העיר בנו במהלך שנות פעילותם נאמד בעשרות מיליארדי גריבנה, מסר Favorov.

רבים מנכסים אלה מועברים למאזנים של גופים, ובהם חברות עירוניות, שלא רק מקבלות אותם ללא תמורה, אלא גם מקבלות לאחר מכן הכנסה יציבה בגביית תשלום מהתושבים עבור תחזוקת הרשתות החדשות שנבנו.

באשר לתשתית החברתית — גני ילדים ובתי ספר — הקמתם נדרשת על פי תקני הבנייה, אך למעשה אין הליך להעברת מתקנים כאלה לקהילות.

מנהלת המסחר של חברת “Intergal-Bud”, Anna Laievska, סיפרה על שני תקדימים שבהם ניסתה החברה להגיע להסכמה עם השלטון העירוני בנוגע לתשתית חינוך — גן ילדים במסגרת מתחם המגורים “Parkovi Ozera” במחוז Dniprovskyi ובמתחם המגורים “Yaskravyi” בשכונת Minskyi Massyv.

“ב-Parkovi Ozera הצענו להעביר לעיר גן ילדים מוכן ומאובזר לאכלוס ל-120 מקומות, עם רהיטים, כלים וצעצועים. נותר רק לקלוט אותו במאזן ולפתוח אותו. באותה עת עוד חל היטל התשתיות, העיר ניהלה עמנו דיאלוג, ונדונו אפשרויות לקזז את הגן כחלק מההיטל או להעניק ליזם הטבות אחרות. אולם ברגע החתימה על פרוטוקול הקבלה והמסירה, כלומר למעשה המסירה המשפטית לעיר, התברר סופית שאין כל אפשרות משפטית לזקוף אותו כהיטל. נאלצנו להחזיר את הגן דרך בית המשפט”, — קבעה.

סיפור דומה קרה עם גן ילדים במחוז Obolon. המחוז, בעת גיבוש הבקשה, תכנן לקלוט אותו במאזן, אך לאחר מכן הודיע שאין לכך בסיס משפטי ואין כספי תקציב לפתיחת מוסד חינוך חדש. לחברה המליצו לתכנן מיד מפעיל פרטי, וכך אכן קרה.

“האפשרות הנוכחית היא היחידה האפשרית — להזמין מפעיל פרטי לשיתוף פעולה במתקני התשתית החברתית שנוצרו, ובה יש חסרונות לכולם”, — אומרת Laievska.

עבור היזם, למתקנים אלה תקופת החזר ארוכה ביותר, 15–25 שנים. הם אינם משתלמים מסחרית, אך נחוצים מבחינת המוניטין. התושבים היו בוחרים ברצון בבתי ספר וגני ילדים עירוניים במבנים של היזם, אך במקום זאת יש להם אפשרות אחת בלבד — לשלם למפעיל פרטי של מוסד החינוך מ-15 עד 25 אלף UAH לחודש.

כדוגמה חיובית לשיתוף פעולה עם השלטון המקומי הביאה Laievska את Hatne. לפתרון סוגיית התשתית החברתית השקיע היזם בשיפוץ ובהרחבה של בית ספר קיים.

אולם בסך הכול ביטול היטלי התשתיות לא פתר את בעיית חידוש הערים. באוקראינה עדיין אין מסגרת משפטית להעברת התשתית שיצרו היזמים לקהילות. בפרט, “Intergal-Bud” השקיעה יותר מ-800 מיליון UAH בתשתית הנדסית — קולטנים, תיקוני כבישים, תאורה, שיקום מתקני לחץ מים ותחנות משנה חשמליות ועוד. וזאת מבלי להביא בחשבון מתקנים חברתיים ופיתוח אזורי הגינון הסמוכים (פארק “Nyvky”, אגם ועוד).

אך מה שמתרחש כעת, הניסיונות לחייב בדיעבד בהיטל התשתיות, רק מחמירים את המצב המורכב ממילא של משבר הדיור החריף ביותר בכל תולדות אוקראינה העצמאית. לפי הערכת מומחי איגוד היזמים האוקראיני (Ukrainian Developers Association), פרקטיקות כאלה גורמות לעליית מחירי הדיור, שכן נוצר עומס כספי כפול שאין אפשרות לחזותו על החברות, שנאלצות לשלב הוצאות אלה במחיר למטר רבוע.

“את ההוצאות הללו אי אפשר לחזות במסגרת המודל העסקי, שכן החקיקה הלאומית אוסרת במפורש את כלי היטל התשתיות. אחריות נפרדת במצב זה מוטלת על ההנהגה המדינית של המדינה, שדיווחה בפומבי לבוחרים על ביטול היטל התשתיות ושיפור אקלים ההשקעות. אולם בפועל התברר שזו מחווה הצהרתית שזכתה רק באופן חלקי להתגשמות משפטית ממשית. מה שאנו רואים היום עומד בניגוד ישיר ליעדי הדה-רגולציה, התמיכה בענף הבנייה והבטחת דיור בר השגה שהכריזה עליהם המדינה”, — הדגיש Favorov.

לדעת מומחי איגוד היזמים (Developers Association), ניתן לתקן את המצב.

יש לבטל את התנגשות הנורמות ולקבוע במפורש: לגבי מיזמי בנייה שהבנייה בהם החלה לפני 1 בינואר 2021 ושנכון ל-1 בינואר 2021 לא נמסרו לשימוש, ושלא נחתמו לגביהם לפני 1 בינואר 2021 חוזים לתשלום היטל התשתיות בין היזמים לבין גופי השלטון המקומי, היטל התשתיות אינו מחויב ואינו משולם.

“זה יהלום את כוונתו המקורית של המחוקק — לבטל את המעין-מס ולעודד את התפתחות ענף הבנייה”, — הדגיש Favorov.

איגוד היזמים האוקראיני (Ukrainian Developers Association) הוקם בשנת 2023. חברי האיגוד מבצעים פרויקטים המהווים 26% משוק אוקראינה ו-93% משוק הבירה.

מקור: https://interfax.com.ua/news/economic/1081014.html