La collisione giuridica sui contributi infrastrutturali per l'edilizia provoca un aumento dei prezzi delle abitazioni in Ucraina

Un conflitto giuridico riguardo ai contributi di partecipazione per le costruzioni avviate dopo il 2021 provoca l'aumento dei prezzi delle abitazioni e frena l'attività di investimento, ritiene l'Associazione ucraina degli sviluppatori (Ukrainian Developers Association).

L'abolizione con la legge n. 132-IX della pratica dei contributi di partecipazione per i progetti la cui costruzione è iniziata dopo il 1° gennaio 2021, doveva contribuire a ridurre il costo delle abitazioni e a stimolare l'attività di investimento. Ma de facto il settore si è trovato di fronte a una pratica in cui le comunità richiedono, anche per via giudiziaria, il pagamento dei contributi di partecipazione anche per progetti il cui permesso di costruire è stato ottenuto prima di tale data, mentre la costruzione vera e propria è iniziata più tardi. In particolare, il Dipartimento per l'economia e gli investimenti dell'Amministrazione statale della città di Kyiv (Kyiv City State Administration, KCSA) è attore in 152 cause giudiziarie per il recupero dai committenti dei lavori dei fondi di partecipazione.

Complesso residenziale Nordica Residence | Foto: RIEL

Al 1° marzo, nei tribunali di vari gradi sono in esame 106 cause di questo tipo per opere entrate in servizio nel 2020-2022, per circa 1,59 miliardi di UAH.

«Nel 2019 le autorità hanno riconosciuto ufficialmente che il contributo infrastrutturale era diventato una fonte di corruzione, ed è per questo che è stata approvata la legge n. 132-IX per la sua abolizione. Era una posizione di principio dello Stato: eliminare la quasi-imposta sugli immobili, che di fatto veniva pagata dagli acquirenti di abitazioni. Tale decisione ha contribuito a ridurre il costo delle abitazioni e doveva diventare uno strumento per stimolare l'attività di investimento nel settore. Nonostante la chiara posizione ufficiale del Ministero per lo Sviluppo delle comunità e dei territori dell'Ucraina, degli autori della legge sull'abolizione del contributo infrastrutturale e della commissione competente della Verkhovna Rada, la procura e le autorità locali continuano a ignorare le norme della legislazione vigente», ha dichiarato a Interfax-Ukraine il presidente del consiglio di amministrazione dell'Associazione ucraina degli sviluppatori immobiliari, Yevhen Favorov.

L'imposta fissa sugli immobili si dimostra più efficace per lo sviluppo delle comunità

La presidente della commissione della Verkhovna Rada per l'organizzazione del potere statale, l'autogoverno locale, lo sviluppo regionale e l'urbanistica, Olena Shuliak, una delle autrici della legge n. 132-IX, ha sottolineato che già nella fase dell'abolizione dei contributi le comunità disponevano di un'alternativa compensativa, ossia l'imposta fissa sugli immobili. Questo strumento ha un potenziale molto maggiore per risolvere le esigenze infrastrutturali, è più facile da amministrare e comporta molti meno rischi di corruzione rispetto al contributo infrastrutturale.

«In realtà la quota del contributo infrastrutturale nelle entrate dei bilanci locali era molto esigua, circa l'1%; questi fondi non venivano utilizzati per costruire nuovi asili, scuole e altre infrastrutture e la loro destinazione d'uso non era controllata. Perciò abbiamo l'imposta sugli immobili. Non dirò che sia un compensatore universale, ma oggi vediamo che, in termini numerici, la supera già di molte volte. Così, nel 2020 è ammontata a 5,7 miliardi, nel 2021 a 7,8 miliardi di UAH, nel 2022 a 7,1 miliardi di UAH (e questo nonostante la guerra), nel 2023 a 9,1 miliardi di UAH, nel 2024 a 10,7 miliardi di UAH e nel 2025 (a oggi) a 4,3 miliardi di UAH. Per quanto riguarda i contributi, vediamo le seguenti cifre: nel 2020 le entrate del contributo sono state pari a 1,4 miliardi di UAH, nel 2021 a 572 milioni di UAH, nel 2022 a 134 milioni di UAH, nel 2023 di nuovo a 134 milioni di UAH, nel 2024 a 199 milioni di UAH e nell'anno in corso (a oggi) a 159 milioni di UAH», ha riferito Shuliak.

Complesso residenziale Seven | foto: Stolitsa

Ha sottolineato che il contributo infrastrutturale come strumento era da tempo inefficace, ed è proprio per questo che è stato abolito per legge.

«Ma ciò non significa che le comunità non abbiano il diritto di difendere i propri interessi in giudizio quando si tratta di casi rientranti nella vecchia legislazione. In effetti, alcune comunità, in particolare Kyiv, restano attive nelle controversie legali sul contributo infrastrutturale: si tratta di situazioni in cui le opere hanno ottenuto i permessi prima del 2020 ma sono state completate più tardi. In tali casi, la base giuridica delle cause è più spesso l'articolo 1212 del Codice civile dell'Ucraina, sui beni trattenuti senza giusta causa. Quanto alle altre comunità, al momento non disponiamo di statistiche centralizzate sul numero di cause», ha riferito Shuliak.

Al tempo stesso, a suo avviso, se il contratto per il pagamento del contributo infrastrutturale non era stato concluso prima dell'entrata in vigore della legge sulla sua abolizione, tali addebiti sono infondati.

Per quanto riguarda i progetti in cui nel frattempo sono cambiati i partecipanti, ha osservato che se il nuovo committente realizza la costruzione in base a un permesso di costruire rilasciato al committente precedente prima del 1° gennaio 2021, non vi sono motivi perché non paghi il contributo infrastrutturale. Ma se ha ottenuto il permesso di costruire dopo il 1° gennaio 2021, il contributo infrastrutturale non è dovuto.

«Se il committente realizza un progetto completamente nuovo — per funzioni e così via — in tal caso è più opportuno far cessare il permesso precedente e ottenerne uno nuovo. In questo modo il nuovo permesso sarà ottenuto dopo il 1° gennaio 2021 e il committente non avrà alcun obbligo di pagare il contributo infrastrutturale», raccomanda Shuliak.

Collisione normativa: il permesso è stato ottenuto prima dell'abolizione del contributo infrastrutturale, mentre la costruzione è iniziata dopo.

Complesso residenziale Comfort town | foto: KAN Development

Secondo la valutazione degli esperti dell'Associazione degli sviluppatori, nell'abolire il contributo infrastrutturale è emersa una collisione normativa che ha creato una lacuna giuridica nella disciplina dei rapporti giuridici in questione. Lo ha riconosciuto espressamente anche la Corte suprema nella decisione del 20 luglio 2022 nella causa n. 910/9548/21, dove si afferma: «la legge n. 132-IX non disciplina la questione del contributo infrastrutturale nel caso in cui la costruzione dell'opera sia iniziata dopo il 1° gennaio 2021». Al tempo stesso, fornendo una propria interpretazione di tali rapporti giuridici, la Corte si è di fatto discostata dalla sostanza e dall'intento del legislatore, che consisteva nella completa eliminazione del contributo infrastrutturale come quasi-imposta sugli immobili.

Il 14 maggio 2025, nella causa n. 320/44099/23, la Corte suprema ha confermato in via definitiva che le modifiche alla procedura di raccolta e utilizzo dei contributi infrastrutturali approvate dal Consiglio comunale di Kyiv nel 2019-2020 sono illegittime e prive di efficacia. Ciò significa che, con questa decisione, la Corte suprema ha confermato che la base normativa utilizzata dalle autorità cittadine dal 2019 per addebitare il contributo, concludere i relativi contratti o presentare richieste finanziarie è illegittima, ossia illegale.

«Oltre alla posizione giuridicamente infondata delle autorità cittadine, merita attenzione un altro aspetto importante. La città riceve già dagli sviluppatori e dagli acquirenti di abitazioni miliardi di grivne sotto forma di opere di infrastruttura tecnica, di trasporto e sociale costruite e trasferite alla proprietà comunale», ha sottolineato Favorov.

Le città hanno ricevuto nuove infrastrutture tecniche per miliardi di grivne, ma la questione della presa in carico a bilancio di quelle sociali non è risolta, hanno osservato gli esperti.

Secondo i calcoli dell'Associazione ucraina degli sviluppatori immobiliari, solo in otto progetti di cinque società associate a Kyiv sono già state create infrastrutture tecniche, di trasporto e sociali per oltre 5,6 miliardi di UAH. Il valore complessivo di tutte le infrastrutture costruite dagli sviluppatori della città negli anni di attività ammonta a decine di miliardi di grivne, ha riferito Favorov.

Molti di questi beni vengono trasferiti a bilancio, tra l'altro, di aziende municipali, che non solo li ricevono a titolo gratuito, ma in seguito ottengono anche un reddito stabile facendo pagare ai residenti la manutenzione delle reti di nuova costruzione.

Per quanto riguarda le infrastrutture sociali — asili, scuole — la loro realizzazione è richiesta dalle norme edilizie, ma de facto non esiste una procedura per il trasferimento di tali strutture alle comunità.

La direttrice commerciale della società «Intergal-Bud», Anna Laievska, ha raccontato due precedenti in cui l'azienda ha cercato di accordarsi con le autorità cittadine sulle infrastrutture educative: un asilo nel complesso residenziale «Parkovi Ozera» nel distretto di Dniprovskyi e nel complesso residenziale «Yaskravyi» nel quartiere di Minskyi Massyv.

«A Parkovi Ozera abbiamo proposto di consegnare alla città un asilo chiavi in mano da 120 posti, completo di arredi, stoviglie e giocattoli. Restava solo da prenderlo a bilancio e aprirlo. All'epoca era in vigore il contributo infrastrutturale, la città dialogava con noi e si discutevano possibili soluzioni per computare l'asilo come parte del contributo o per concedere altre agevolazioni al costruttore. Ma al momento della firma del verbale di consegna, cioè in sostanza del trasferimento giuridico alla città, è emerso definitivamente che non esiste alcuna possibilità legale di computarlo come contributo. Abbiamo dovuto riprenderci l'asilo per via giudiziaria», ha constatato.

Una storia simile è accaduta con un asilo nel distretto di Obolon. Il distretto, nel formulare la propria richiesta, prevedeva di prenderlo a bilancio, ma in seguito ha comunicato che non esisteva una base giuridica né fondi di bilancio per aprire un nuovo istituto educativo. All'azienda è stato raccomandato di pianificare fin da subito un operatore privato, cosa che è poi avvenuta.

«L'attuale soluzione è l'unica possibile: invitare a collaborare un operatore privato nelle strutture di infrastruttura sociale create, e ha svantaggi per tutti», afferma Laievska.

Per lo sviluppatore questi immobili hanno una redditività estremamente bassa, con un tempo di ritorno di 15-25 anni. Non sono convenienti dal punto di vista commerciale, ma sono necessari per la reputazione. I residenti sceglierebbero volentieri scuole e asili comunali negli edifici dello sviluppatore, mentre hanno invece un'unica opzione: pagare a un operatore privato dell'istituto educativo da 15 a 25 mila UAH al mese.

Come esempio positivo di interazione con le autorità locali, Laievska ha citato Hatne. Per risolvere la questione dell'infrastruttura sociale, lo sviluppatore ha investito nella ristrutturazione e nell'ampliamento di una scuola esistente.

Ma, nel complesso, l'abolizione dei contributi non ha risolto il problema del rinnovamento delle città. In Ucraina manca ancora un quadro giuridico per il trasferimento alle comunità delle infrastrutture create dagli sviluppatori. In particolare, «Intergal-Bud» ha investito oltre 800 milioni di UAH in infrastrutture tecniche: collettori, riparazione di strade, illuminazione, ricostruzione di stazioni di pompaggio dell'acqua, sottostazioni elettriche e altro. E questo senza contare le strutture sociali e la sistemazione delle aree verdi adiacenti (parco «Nyvky», lago, ecc.).

Ma ciò che sta accadendo ora, i tentativi di addebitare retroattivamente il contributo infrastrutturale, non fa che peggiorare la già difficile situazione della più acuta crisi abitativa di tutta la storia dell'Ucraina indipendente. Secondo gli esperti dell'Associazione ucraina degli sviluppatori immobiliari, tali pratiche provocano un aumento dei prezzi delle abitazioni, poiché si crea un duplice onere finanziario imprevedibile per le imprese, costrette a includere questi costi nel prezzo al metro quadro.

«Questi costi non possono essere previsti nell'ambito di un modello di business, poiché la legislazione nazionale vieta espressamente lo strumento del contributo infrastrutturale. Una responsabilità a parte in questa situazione ricade sulla leadership politica del Paese, che ha reso conto pubblicamente agli elettori dell'abolizione del contributo e del miglioramento del clima di investimento. Tuttavia nella pratica si è rivelato un gesto dichiarativo, che ha trovato solo in parte una reale attuazione giuridica. Ciò che osserviamo oggi contraddice direttamente gli obiettivi dichiarati dallo Stato di deregolamentazione, sostegno al settore edilizio e garanzia di abitazioni accessibili», ha sottolineato Favorov.

Secondo gli esperti dell'Associazione degli sviluppatori, la situazione può essere corretta.

Occorre eliminare la collisione normativa e stabilire chiaramente che, per gli oggetti edilizi la cui costruzione sia iniziata prima del 1° gennaio 2021 e che al 1° gennaio 2021 non fossero stati messi in esercizio, e per i quali prima del 1° gennaio 2021 non siano stati conclusi contratti per il pagamento del contributo infrastrutturale tra i costruttori e gli organi di autogoverno locale, il contributo infrastrutturale non viene addebitato né versato.

«Ciò corrisponderebbe all'intento originario del legislatore: eliminare la quasi-imposta e stimolare lo sviluppo del settore edilizio», ha sottolineato Favorov.

L'Associazione ucraina degli sviluppatori immobiliari è stata fondata nel 2023. I membri dell'associazione realizzano progetti che rappresentano il 26% del mercato dell'Ucraina e il 93% del mercato della capitale.

Fonte: https://interfax.com.ua/news/economic/1081014.html